« La clé, explique Wim Muller, maître de conférences à l’université de Maastricht, c’est la compétence juridictionnelle ». La Cour internationale de justice (CIJ) n’examine que les affaires pour lesquelles les pays ont donné explicitement leur consentement. La question est donc de savoir ce qui a changé depuis les précédentes tentatives de la République démocratique du Congo (RDC) de porter à l’attention de la Cour les actions du Rwanda dans l’est du pays.
La première fois, en 2001, il s’agissait clairement d’un coup de poker de la part de Kinshasa : « La RDC disait : ‘Nous laissons d’autres États intenter des actions contre nous. Nous savons que le Rwanda ne l’autorise pas, mais nous sommes convaincus qu’il se présentera devant la Cour car nos allégations sont si graves qu’il se sentira obligé de le faire’. Mais manifestement, le Rwanda ne s’est pas senti obligé de comparaître devant la Cour », rappelle Muller.
La deuxième fois, en 2006, Kinshasa a avancé un argument différent : « Le gouvernement de la RDC savait que le Rwanda avait émis des réserves [quant au moment où il pouvait être mis en cause en vertu de certains traités], mais la RDC a fait valoir que les juges devraient reconnaître qu’il n’est pas légitime d’émettre une réserve à un traité relatif aux droits humains ». En vain. Le Soudan a récemment tenté d’utiliser le même argument concernant le financement présumé des Forces de soutien rapide par les Émirats arabes unis et, plus tôt cette année, les juges ont montré que cet argument « ne tient toujours pas la route », note Muller.
Cependant, la RDC fait désormais valoir que le Rwanda a levé toutes ses réserves concernant ce que l’on appelle les ‘clauses compromissoires’ dans les traités sur lesquels il s’appuie. Et cette fois-ci, la RDC tente de couvrir tous les fronts, en invoquant non seulement des allégations de génocide au titre de la Convention sur le génocide, mais aussi des accusations de torture, de discrimination raciale et de genre au titre de trois autres traités internationaux. Cette approche, commente Muller, « ressemble un peu à un plat de spaghettis, où la sauce va nécessairement s’infiltrer entre les pâtes. Mais même si elle ne recouvre pas tout, ce sera toujours mieux que rien ».
Il peut quoi qu’il en soit être utile à la RDC d’invoquer les quatre conventions, ajoute-t-il, « car Kinshasa tente de présenter un récit global d’un ensemble de violations des droits de l’homme dont le Rwanda serait responsable. Différentes violations peuvent relever de différents traités ».
Les arguments de fond de la RDC
La RDC inscrit ses nouvelles allégations dans le contexte des répercussions du génocide des Tutsis au Rwanda en 1994. Elle s’appuie sur de multiples sources des Nations unies, commissions d’enquête et rapports, et notamment sur le « Rapport Mapping » d’août 2010, pour affirmer que « selon ce rapport, les ‘crises politiques majeures, [les] guerres ainsi que [les] nombreux conflits ethniques et régionaux’ qui ont caractérisé cette période ‘ont provoqué la mort de centaines de milliers, voire de millions de personnes’ ».
Kinshasa souligne en citant le rapport comment au fil des ans les tentatives du Rwanda de traquer les génocidaires ont affecté la RDC : « Les nouvelles autorités rwandaises ont, dès 1996, lancé des opérations militaires de grande ampleur dans l’Est du Zaïre, invoquant la nécessité de poursuivre la lutte contre les responsables du génocide qui y avaient trouvé refuge. Pour attaquer les camps des réfugiés à l’Est de la République démocratique du Congo, les forces [armées rwandaises] ont eu recours à une stratégie qui sera répliquée à de nombreuses reprises jusqu’à ce jour. »
Le dossier répartit les allégations en cinq périodes, dont la dernière concerne les activités les plus récentes menées par des rebelles soutenus par le Rwanda. « Tout au long de ces cinq périodes, le Rwanda s’est, par l’intermédiaire des actions ou omissions de ses propres forces armées ou par celles des groupes rebelles congolais placés sous son autorité, rendu responsable d’un ensemble de violations particulièrement graves du droit international au préjudice des populations civiles présentes dans l’Est de la République démocratique du Congo. Ces agissements et manquements tombent manifestement sous le coup des quatre conventions sur lesquelles est fondée la présente requête. »
« Une affaire bien plus plausible »
« La RDC ne se bat pas simplement contre des moulins à vent cette fois-ci », estime Winona Xu, chercheuse à l’université de Californie à Los Angeles. Le Rwanda ayant levé ses réserves aux traités en 2008 et 2009, Kinshasa « est passée d’un blocage juridictionnel quasi total à une position juridictionnelle bien plus plausible, bien qu’elle reste techniquement fragile », explique-t-elle.
Mais la question pourrait bien occuper la Cour pendant plusieurs années, note Xu, car elles concernent les « conditions préalables à la négociation ou à l’arbitrage » prévues dans les conventions. « En 2006, la CIJ a reproché à la RDC de ne pas avoir démontré l’existence de négociations spécifiques au traité et de ne pas avoir prouvé qu’elle avait tenté d’engager une procédure d’arbitrage », notamment au sujet de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDAW).
« Si la RDC a désormais envoyé une correspondance spécifique au traité, invoqué la CEDAW en tant que telle, demandé l’arbitrage et laissé s’écouler le délai de six mois sans parvenir à un accord, le fondement juridictionnel de la CEDAW s’en trouverait considérablement renforcé », précise Xu.
En ce qui concerne une autre convention, celle relative à l’élimination de la discrimination raciale (CERD), à laquelle Kinshasa fait référence, « le différend ne doit pas avoir été réglé par voie de négociation ou par les procédures expressément prévues par la CERD, mais la RDC doit néanmoins démontrer que le différend relevant de la CERD a été identifié comme tel et que ses efforts pour le régler ont échoué ».
Une période trop large ?
Se pose ensuite la question de la période couverte par la requête. La RDC fait référence à des faits s’étendant sur 30 ans, mais le Rwanda pourra faire valoir que ce n’est que sur la période postérieure aux modifications législatives récentes qu’il peut faire face à d’éventuelles accusations.
Concernant la Convention contre la torture, « le Rwanda n’y était pas partie en 2006, mais il y est désormais partie [la convention entre en vigueur en janvier 2009] et bien que des faits antérieurs puissent être pertinents à titre de contexte, la RDC devrait fonder ses arguments sur les actes de torture, les détentions coercitives, les recrutements forcés, les pratiques d’interrogatoire, les disparitions ou les abus graves survenus après 2009 », précise Xu. Et la nécessité de prouver l’existence de négociations refait ici surface : il faut six mois d’absence d’accord ou d’arbitrage.
Concernant la Convention sur le génocide, le Rwanda n’a levé sa réserve qu’en décembre 2008. Là encore, « l’approche la plus sûre pour la RDC serait d’ancrer la responsabilité juridique dans les agissements postérieurs à 2008 et en cours, tout en utilisant les éléments de 1996 à 2008 comme contexte, comme preuve d’un schéma récurrent et comme preuve de l’intention », note Xu.
Une RDC en quête de « victoires morales »
En 2023, la RDC a également saisi la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP). L’exception d’incompétence soulevée par le Rwanda a été rejetée. Dans cette affaire, la RDC accuse le Rwanda de torture, de traite des êtres humains, d’exécutions sommaires, de déplacements forcés et d’autres violations des droits humains dans le Nord-Kivu et le Sud-Kivu. Il s’agit de la toute première affaire interétatique examinée par la CADHP. Et par ailleurs, devant la Cour de justice de l’Afrique de l’Est, la RDC accuse le Rwanda de violations des droits humains via son soutien à des rebelles, notamment le M23. Il s’agit, devant cette cour aussi, d’une première affaire interétatique.
Si, vu de l’extérieur, cela peut ressembler à une stratégie, Richard Moncrieff, de l’International Crisis Group, se montre sceptique : « On ne perçoit guère la volonté de présenter un argumentaire unique et cohérent », dit-il. « L’image du lancé de spaghettis contre un mur paraît pertinente. Sauf que ce n’est pas une seule personne qui lance : tout le monde s’en mêle à Kinshasa, sans grande cohérence. » Sur la scène internationale, « le Rwanda est très, très fort sur le plan diplomatique, tandis que la RD Congo est très, très faible et n’a que très peu d’influence réelle », ajoute-t-il.
Saisir différentes juridictions, « dans le cadre d’une stratégie juridique », peut s’avérer judicieux, argumente Muller : « Car même une reconnaissance partielle de leurs revendications par une juridiction internationale ou régionale est bénéfique pour la RDC ». Xu abonde : « Cela génère des mémoires, des annexes, des témoignages, des constatations factuelles et une architecture probatoire cumulative. Cela contribue également à démontrer la connaissance des faits, afin de pouvoir dire que le Rwanda ayant été confronté à plusieurs reprises à des allégations il ne peut pas prétendre ignorer les agissements attribués au M23 ou aux FDR [Forces de défense rwandaises] ».
Ce faisant, pour Moncrieff, « le gouvernement de Kinshasa se nourrit de petites victoires diplomatiques ». Son objectif est ainsi de « s’assurer le haut du pavé sur le plan moral. Par exemple, il considère la résolution du Conseil de sécurité de l’Onu de février 2025, qui condamnait explicitement le Rwanda, comme une victoire majeure. Il dispose ensuite de diverses stratégies pour tenter d’amplifier cette victoire. Kinshasa est en quête de victoires morales ».
