Beti Hohler s’adresse à un groupe de parlementaires européens. Ceux-ci secouent la tête, se concentrent sur ses paroles, semblent visiblement inquiets et préparent leur appel à l’action. « Les conséquences des sanctions ont été immédiates », leur dit Hohler. Juge à la Cour pénale internationale (CPI), elle a été sanctionnée par les États-Unis, l’État le plus puissant du monde, par lequel transitent la plupart des transactions financières mondiales. « Les sanctions ont eu et continuent d’avoir un impact réel sur ma vie. Nous, les personnes sanctionnées, et les membres de nos familles avons l’interdiction de voyager aux États-Unis. Mes collègues [à la CPI] qui possèdent des avoirs aux États-Unis ont vu ces avoirs gelés. Je n’ai plus accès aux produits et services américains, même en Europe. Mon identifiant Apple, mes comptes iCloud, Amazon, Airbnb, PayPal et autres ont tous été bloqués ou résiliés. Ces résiliations ont eu lieu du jour au lendemain, sans avertissement préalable. »
Hohler s’est exprimé ce mois-ci comme l’une des quatre premières juges sanctionnées par les États-Unis, il y a dix mois. Les autres sont Reine Alapini-Gansou, du Bénin, Solomy Balungi Bossa, d’Ouganda, et Luz del Carmen Ibáñez Carranza, du Pérou. Deux d’entre elles avaient autorisé l’enquête de la CPI sur l’Afghanistan, qui couvrait aussi des crimes présumés commis par des militaires américains, et deux d’entre elles ont approuvé les mandats d’arrêt contre les dirigeants israéliens Benjamin Netanyahu et Yoav Gallant, dans le cadre de l’enquête sur la Palestine. Ces sanctions font suite à celle, prononcée quelques mois plus tôt, le 6 février 2025, contre Karim Khan, le chef des poursuites à la CPI.
Hohler, citoyenne slovène, enfonce le clou, et on peut voir chaque député européen s’imaginer ce qui se passerait s’il était à sa place ; si la puissance des États-Unis se retournait contre eux pour avoir franchi une ligne inacceptable selon Washington – pour avoir fait leur travail. « Toutes mes cartes de crédit ont été annulées immédiatement après avoir été sanctionnée », leur dit-elle, ce qui signifie qu’il est « parfois impossible d’accomplir des tâches quotidiennes comme faire une réservation, acheter un billet d’avion ou s’abonner à un site d’information en ligne ».
Outre les cinq responsables de la CPI cités ci-dessus, les juges Kimberly Prost (Canada) et Nicolas Guillou (France), ainsi que les procureurs adjoints Nazhat Shameem Khan (Fidji) et Mame Mandiaye Niang (Sénégal) ont été ajoutés à la liste, le 20 août. Puis, le 18 décembre, deux autres juges, Gocha Lordkipanidze (Géorgie) et Erdenebalsuren Damdin (Mongolie), ont été pris pour cible pour avoir rejeté, par leurs votes, un appel interjeté par Israël dans le cadre de l’enquête sur les crimes de guerre en Palestine.
Perdu dans la mer des crises de Trump
« La manière dont les sanctions ont été imposées, petit à petit, quelques juges par-ci, quelques juges par-là, donne l’impression que la pression monte », déclare Margaret Satterthwaite, rapporteuse spéciale des Nations unies sur l’indépendance des juges et des procureurs. Mais pour quiconque a suivi l’actualité internationale au cours de l’année écoulée, avec les nombreuses crises provoquées par Trump – des droits de douane au Venezuela, en passant par le Groenland et l’Iran –, la nouvelle selon laquelle autant de membres du personnel de la CPI ont été pris pour cible a peut-être échappé à l’attention. Selon le professeur Kai Ambos, de l’université de Göttingen, « le fait qu’un gouvernement sanctionne une cour, le mépris du droit que cela démontre, n’est malheureusement pas vraiment un sujet majeur en Allemagne ou dans d’autres pays européens, surtout avec la guerre en Iran, Gaza et de tous ces autres conflits auxquels nous sommes confrontés. »
Adam Keith, directeur en charge de la redevabilité au sein de l'ONG Human Rights First, partage cet avis. « De nombreuses crises se déroulent simultanément. Et les gouvernements sont engagés dans des dizaines de conflits avec l'administration Trump. On ne sait pas clairement quelles seront leurs priorités, ni quels signaux ils enverront », explique-t-il. « L’administration américaine a établi des distinctions entre les enquêtes qu’on déteste et celles qu’on “apprécie” ou qu’on “tolère”. Chaque serrement de vis et chaque escalade des sanctions rendent ces distinctions plus difficiles à démêler. »
Pendant ce temps, ce sont les juges de la CPI eux-mêmes, du moins certains d’entre eux, qui ont expliqué les conséquences des sanctions de Trump (les procureurs visés se sont également exprimés publiquement à ce sujet). En coulisses, ils ont régulièrement fait pression sur leurs ministères des Affaires étrangères et leurs ambassadeurs à La Haye au sujet de la situation. C’est le Français Guillou qui a lancé la charge en s’adressant au journal Le Monde, à la fin de l’année dernière. Deux autres, Prost et Ibáñez Carrenza, ont également accordé des entretiens aux médias internationaux. Leurs mandats individuels de neuf ans expirent tous deux l’année prochaine. Fin 2026, six nouveaux juges seront élus pour les remplacer, ainsi que deux autres juges sanctionnés, Alapini-Gansou et Bossa, Tomko Akane, l’actuelle présidente de la Cour originaire du Japon, et Rosario Aitala, originaire d’Italie.
Une « mise en oeuvre zélée » par les banques
Parmi toutes les personnes sanctionnées, seules deux sont originaires de l’Union européenne : Guillou et Hohler. Et c’est précisément parce que la Cour a son siège dans un État membre de l’UE, les Pays-Bas, et qu’elle bénéficie d’un large soutien parmi les États membres de l’UE, que les commissions juridiques du Parlement européen ont organisé l’audition au cours de laquelle Hohler s’est exprimée. Elle a axé ses remarques sur la préoccupation suivante : même s’il s’agit de sanctions américaines, fondées sur les objectifs de la politique étrangère des États-Unis, elles ont un impact considérable en Europe sur des citoyens européens.
Hohler s’est dite particulièrement préoccupée par « l’obtempération des opérateurs financiers européens » aux sanctions américaines. « Une banque européenne dont j’étais cliente depuis des décennies a annoncé la fermeture de mon compte bancaire le lendemain de l’application des sanctions à mon encontre. Mon compte a été clôturé en quelques jours. J’ai rencontré des difficultés pour payer mes factures et effectuer des virements en Europe. Même si une transaction se fait entre deux banques européennes, en euros et sans aucun lien avec les États-Unis, elle peut tout de même être rejetée. En effet, une banque rejette automatiquement les paiements à destination et en provenance d’une personne sanctionnée. »
Elle a également fait état des répercussions des sanctions sur les membres de sa famille : visas révoqués pour ses enfants, possibilités d’éducation et d’emploi entravées. « Vivre sous sanctions américaines, c’est vivre dans une incertitude permanente. Une carte bancaire qui fonctionne aujourd’hui peut ne plus fonctionner demain. Une compagnie d’assurance qui assure votre maison aujourd’hui peut résilier ce contrat demain. Nous découvrons de nouveaux obstacles chaque semaine. »
James Goldston, directeur exécutif de l’ONG américaine Open Society Justice Initiative, confirme que les sanctions ont « un effet énorme sur leur capacité à effectuer des transactions, le dollar joue un rôle si important dans les opérations bancaires et financières que cela affecte réellement leur capacité à travailler ».
« Beaucoup de gens parleraient de mise en œuvre zélée », explique Satterthwaite, « les acteurs privés, les banques, les services en ligne craignent que, cette fois-ci, l’administration Trump soit très sérieuse dans l’application de ce type de sanctions, et qu’ils se retrouvent alors dans le collimateur ».
Dérogations spéciales pour certains citoyens américains
Aux États-Unis mêmes, les mesures prises pour limiter les effets des sanctions ont été limitées. Bien que des initiatives distinctes aient permis à des citoyens américains travaillant au bureau du procureur de la CPI ou en tant que conseillers spéciaux auprès de la Cour d’obtenir des licences les exemptant de toute poursuite judiciaire pour leur interaction avec des personnes sanctionnées. Keith explique que « une fois qu’une personne est inscrite sur la liste, il n’y a pas beaucoup de marge de manœuvre sur ce qui s’ensuit. Mais pour les personnes proches de celles sanctionnées, l’incertitude peut être plus grande encore ». Il évoque une procédure dans laquelle son organisation a été impliquée pour représenter un procureur de la CPI, « qui contestait, en invoquant le Premier Amendement et d’autres motifs, l’application des sanctions à son encontre, du fait que son supérieur, Karim Khan, avait été sanctionné. Il n’était plus en mesure d’exercer ses fonctions dans le cadre de l’enquête sur le Darfour. Sous la menace d’une plainte, le Trésor lui a accordé une licence, déclarant : « Nous n’appliquerons pas les sanctions à votre encontre pour l’exercice de vos fonctions. »
L'organisation de Goldston participe également à ces efforts, après avoir engagé une action en justice il y a plusieurs années dans le cadre des sanctions imposées par l'ancienne administration Trump à l'encontre du procureur de la CPI de l'époque. « L'année dernière, nous avons de nouveau intenté une action en justice contre ce nouveau décret, au nom de deux professeurs de droit américains qui collaboraient avec le bureau du procureur. Nous avons avancé de nombreux arguments similaires, fondés essentiellement sur leurs droits garantis par le Premier amendement : écrire, s’exprimer, donner des conseils, déposer des mémoires d’amicus curiae si nécessaire, etc., afin de contribuer à l’enquête et à la poursuite de crimes relevant du Statut de Rome. Et, dans ce dossier, l’été dernier, le tribunal fédéral de première instance du district sud de New York a jugé que le décret présidentiel violait le premier amendement. Il a rendu une injonction permanente empêchant le gouvernement fédéral et l’administration d’appliquer les sanctions à l’encontre de ces deux professeurs, qui restent donc désormais libres de poursuivre leur travail et de s’exprimer comme ils l’entendent. »
Certains juristes américains travaillant au bureau du procureur sont devenus membres de l’Association des procureurs en droit pénal international afin de demander une licence spéciale au Trésor américain, leur permettant ainsi de poursuivre leur travail.
Keith décrit ces mesures comme « un assouplissement, mais sous la menace d’une plainte, une forme de flexibilité ». Mais il note qu’elles ont « toutes été circonscrites aux affaires [de la CPI] n’impliquant pas – et j’utilise ici des guillemets, à dessein – des “personnes protégées”, qui est le terme utilisé par l’administration pour désigner les Américains, les Israéliens et d’autres ressortissants de certains pays alliés ». Ainsi, « cela dépend de qui vous êtes et de ce sur quoi vous travaillez », poursuit-il. « Eric Iverson [un procureur de la CPI] travaillait sur l’enquête au Darfour ; il a donc retiré sa plainte, sans préjudice, après avoir obtenu cette licence, car celle-ci atténuait l’atteinte à sa capacité à exercer son métier, garantie par le Premier amendement [de la Constitution américaine] », explique Keith. « Aucune de ces contestations n’a réussi à toucher au cœur du programme de sanctions. Car il est plus facile de déposer une plainte avec succès si l’on est un citoyen américain dont des droits constitutionnels particuliers sont en jeu. Dans bon nombre de ces affaires, les plaignants ont pu faire valoir : « Je ne travaille même pas sur le type de dossiers que vous prétendez vouloir poursuivre. » Et cela a aidé les juges à se sentir à l’aise pour rendre ce genre de décisions, dans un cadre de sécurité nationale et de politique étrangère où ils ont souvent tendance à s’en remettre au pouvoir exécutif. »
« Pourquoi n’entend-on plus parler de Netanyahou ? »
Mais qu’en est-il de toutes ces personnalités notoires et non américaines, nommément citées et sanctionnées ? Ambos s’inquiète du fait que les sanctions impactent différemment selon le poids relatif du passeport de chaque juge ou procureur : « Alors que des pays comme la France et le Canada peuvent protéger leurs juges dans une certaine mesure, des pays moins puissants pourraient ne pas en être capables, ce qui crée une injustice supplémentaire pour les juges de ces pays plus faibles. »
Zoe Paris prépare une nouvelle campagne de sensibilisation sur cette question pour la Coalition pour la CPI, groupement qui représente les ONG soutenant la Cour. Elle décrit les rares solutions trouvées jusqu’à présent pour contrer les sanctions comme « ponctuelles et presque individuelles », précisant que « les États et l’UE n’ont pas trouvé de solutions structurelles ». Cela signifie, dit-elle, « que la situation d’une personne désignée varie en fonction de sa nationalité et de la volonté et de la capacité de son gouvernement à s’engager sur cette question. Et cela est inacceptable ».
Le procureur de la CPI est tenu de rendre compte tous les six mois au Conseil de sécurité des Nations unies de l’avancement des enquêtes qui lui ont été confiées par cet organe. En suivant ces exposés – qui se déroulent au siège de l’Onu à New York, aux États-Unis –, on peut constater les effets des sanctions. Alors que Karim Khan – originaire du Royaume-Uni – s’y était exprimé en janvier de l’année dernière sur le Darfour avant d’être sanctionné, en mai 2025, il est apparu sur un écran pour parler de la Libye. Depuis lors, la procureure adjointe Nazhat Shameen Khan, originaire des Fidji, a pris le relais de ces exposés. En novembre 2025, elle présentait en personne un exposé sur la Libye, mais en janvier 2026, elle est apparue sur un écran pour un exposé sur le Darfour.
Au-delà de ces questions pratiques directes, Ambos spécule sur d’autres effets : « Pourquoi l’Allemagne n’a-t-elle pas présenté de candidat pour les prochaines élections de juges à la CPI ? », s’interroge-t-il. « Bien sûr, le gouvernement veut se concentrer sur l’élection de l’Allemagne au Conseil de sécurité de l’Onu, c’est la priorité comme l’a expliqué récemment le porte-parole du gouvernement lors d’une conférence de presse à Berlin, mais est-ce vraiment la seule raison ? N’est-il pas possible que le gouvernement veuille éviter une situation où il serait contraint de protéger un juge allemand sanctionné par les États-Unis ? En d’autres termes, n’est-il pas possible que le gouvernement veuille éviter tout nouveau conflit avec l’administration Trump ? ». Ainsi, selon Ambos, « ces sanctions ont certainement une sorte d’effet dissuasif » sur tous les États.
Il souligne également la réticence des individus à parler des dossiers les plus sensibles de la CPI : « Pourquoi n’entend-on plus rien au sujet de Netanyahou, au sujet d’Israël ? Qui veut s’attaquer à cette affaire ? Ou contre Poutine, d’ailleurs ? Il s’agit donc là aussi d’un effet dissuasif. Nous sommes tous des êtres humains, et même si le président de la Cour déclare que « nous avons prêté serment, nous sommes indépendants et nous devons appliquer le Statut de Rome », dans la pratique, si votre famille risque d’être en danger », votre comportement ou vos convictions peuvent changer. « Tout le monde cède à Trump, y compris le secrétaire général de l’Otan. Qu’attend-on, ou plutôt, que pouvons-nous réellement attendre des juges et d’autres responsables de la CPI ? Devraient-ils faire preuve d’un respect de soi dont la plupart de nos gouvernements sont dépourvus ? Ce serait formidable, bien sûr, et je les admirerais pour cela. »
Une tendance plus générale
En décembre, lors la réunion annuelle des États soutenant la Cour, les juges ont multiplié les entretiens avec les médias. On pouvait les voir sillonner l’espace public en se rendant à des réunions avec des États, parfois interpellés par des journalistes pour intervenir dans la campagne visant à attirer l’attention sur les sanctions. « Certains juges se sont exprimés et ont été très francs sur les conséquences de ces sanctions », explique Satterthwaite. « Les juges n’aiment pas s’adresser au public. Ils détestent parler à la presse. Ces juges ne s’exprimeraient publiquement à ce sujet que si la situation était vraiment grave. Je pense que le message, ici, est que c’est bien plus grave que par le passé. »
Satterthwaite perçoit également une « tendance » plus générale. Elle note que « non seulement les États-Unis ont sanctionné des juges et des procureurs de la CPI, mais la Russie a également déclaré coupables par contumace un certain nombre de juges et de procureurs de la CPI. Le fait que la Russie et les États-Unis prennent simultanément des mesures contre la CPI envoie un terrible message. »
La semaine dernière encore, un juge costaricain qui défendait des migrants aurait vu son visa pour les États-Unis annulé. La Rapporteuse spéciale se dit « très préoccupée » par « les informations selon lesquelles les États-Unis auraient annulé les visas de juges étrangers, apparemment en réponse à des décisions judiciaires qu’ils ont rendues. Si cela se confirmait, il s’agirait d’une tentative d’ingérence dans l’indépendance du pouvoir judiciaire d’un autre pays – ce qui est tout à fait choquant. »
« Il s’agit d’une tendance plus générale consistant à considérer les juges comme des personnes politiquement influençables, influençables par la pression, et, malheureusement, comme des cibles légitimes », dit-elle. « Trop de pays à travers le monde se trouvent actuellement au cœur de ce que j’appellerais un moment d’« autocratisation », où les pouvoirs politiques, en particulier les exécutifs puissants, tentent soit de prendre le contrôle et de s’emparer du pouvoir judiciaire, soit de le restreindre et de limiter sa capacité à faire son travail, qui consiste à limiter le pouvoir de l’exécutif. Ou bien en poursuivant au pénal certains acteurs de la justice, ou en recourant à des procédures disciplinaires et à des suspensions contre des juges et des procureurs, et enfin, en instrumentalisant ce type de discours trop courant dans la sphère du populisme. La rhétorique populiste comporte une critique inhérente du système judiciaire, affirmant qu’il est « élitiste » et qu’il n’est pas là pour le peuple. Les systèmes judiciaires sont imparfaits, ils doivent se rapprocher du peuple, ils doivent être plus réactifs. Mais l’instrumentalisation de ce discours sert ensuite à justifier la mainmise sur ces systèmes judiciaires. »
Quels moyens pour riposter ?
À la fin de l’année dernière, Cyril Laucci, avocat de la défense devant la CPI, a exprimé une inquiétude partagée par beaucoup : pourquoi la Cour n’adopte-t-elle pas une position plus ferme ? Pourquoi « les huit juges et les trois procureurs semblent-ils faire face seuls aux sanctions qui leur sont imposées ? (…) Leur détermination individuelle exemplaire à remplir leur mandat à tout prix doit-elle demeurer le seul rempart de l’indépendance de la Cour ? », demandait-il, avertissant que les sanctions pourraient s’étendre à l’ensemble de l’institution.
L'une des stratégies suggérées pour contrer ces sanctions consiste pour l'UE à recourir à sa « loi de blocage », afin de protéger les entreprises des conséquences imposées par le Trésor américain. Lors de l’événement parlementaire européen au cours duquel Hohler s’est exprimée, c’est la complexité d’une telle procédure qui a été discutée. Non seulement elle nécessite l’unanimité de tous les États membres de l’UE – ce qui serait impossible, la Hongrie bafouant ouvertement l’autorité de la Cour et se préparant à se retirer du Statut de Rome –, mais l’intégration économique et le droit des entreprises à protéger leurs actionnaires contre des risques excessifs entrent également en jeu.
Qu'en est-il de la riposte des États eux-mêmes ? « Certains États ont estimé qu'il était plus utile pour eux et pour leurs ressortissants d'adopter une approche plus discrète et diplomatique », explique Satterthwaite. « Je ne peux pas me prononcer sur l'efficacité ou non de cette approche. » Mais elle estime que « ce n’est pas le moment d’hésiter ni de céder face à ce qui est fondamentalement un acte d’intimidation ». Goldston abonde dans ce sens : « Nous avons besoin que les États du monde entier s’engagent davantage pour défendre cette Cour, pour s’opposer à des mesures telles que ces sanctions qui entravent son travail. Des efforts ont été produits dans ce sens, mais je pense que les États peuvent se montrer plus francs, plus courageux et aligner plus systématiquement leurs actions sur leurs principes. »
Laucci a même suggéré que « n’importe lequel de ces États, ou mieux encore tous collectivement, pourrait saisir la [Cour internationale de justice] au sujet des conséquences des sanctions contre la CPI sur l’application de ces traités, sans que les États-Unis puissent s’y soustraire ». Une telle procédure n’a jamais été testée. Il a également évoqué « une résolution du Conseil de sécurité demandant à la CPI de suspendre ses enquêtes et ses poursuites concernant la situation en Palestine », ce qui éliminerait le principal obstacle au cœur des objections américaines.
Keith se montre toutefois pessimiste quant à la possibilité de persuader l’administration Trump de faire marche arrière : « Personne ne sait » ce qui pourrait fonctionner, dit-il. Il mentionne une lettre que le président Macron aurait adressée directement au président Trump pour lui demander de lever les sanctions contre le juge français, et le fait que la Slovénie se soit exprimée en faveur de Hohler et ait appelé les États membres de l’UE à défendre leurs ressortissants, leurs institutions, la cause de la justice et l’État de droit. Paris espère que davantage d’États reconnaîtront que « les attaques contre les juges, les procureurs adjoints, la titulaire d’un mandat de l’Onu et les organisations palestiniennes constituent une attaque contre le système dans son ensemble et doivent être traitées comme telles par les États lorsqu’ils cherchent des solutions ».
De telles manifestations de solidarité « comptent, certainement, sur le plan de l’ambiance », admet Keith. Mais elles ont peu de chances de faire changer d’avis l’administration américaine et de la détourner, à un moment, de sanctions totales contre la Cour, dit-il. « Je pense qu’ils sont déterminés à s’en prendre à la CPI. Ils battent ce tambour depuis un certain temps. Ils ont sanctionné beaucoup d’individus, et il y a une limite au nombre de personnes qu’ils peuvent sanctionner. Je ne sais pas ce qui, le cas échéant, pourrait les faire changer d’avis sur cette ligne de conduite. Les déclarations de hauts responsables de gouvernements alliés pourraient avoir un impact, au moins en montrant que la Cour n’est pas la cible isolée et sans défense que l’administration voit probablement en elle. Mais c’est une question empirique : dans quelle mesure la Cour est-elle défendue, dans quelle mesure est-elle isolée ? C’est une question à laquelle ses États membres doivent répondre. »
