« Inhabituel », « dangereux », « trahison » : tels sont les qualificatifs utilisés par les ONGs en réaction à la confirmation par la Cour pénale internationale (CPI) qu’elle n’enquêtera pas sur les crimes contre l’humanité et crimes de guerre présumés commis au Nigeria. Certes la CPI « n’a pas pour vocation de se substituer aux tribunaux nationaux », reconnaît Alice Banens d’Amnesty International, mais elle « a pour mission d’intervenir » lorsque les tribunaux nationaux ne traduisent pas en justice les responsables. « Au Nigeria, plus de 15 ans se sont écoulés sans que justice ne soit rendue », dit-elle.
En 2020, le bureau du procureur a déclaré qu’il existait des preuves suffisantes pour ouvrir une enquête sur la situation au Nigeria, à l’issue d’un examen préliminaire de dix ans. On s’attendait à ce que les juges soient invités à autoriser l’ouverture d’une enquête propriu motu – qui permet au procureur d’agir là où la Cour est compétente. Cette déclaration était l’une des dernières positions prises par l’ancienne procureure Fatou Bensouda avant de passer le relais à Karim Khan en 2020. Le Nigeria et l’Ukraine se trouvaient alors dans une situation similaire – à la veille de l’ouverture d’une enquête – et attendaient que le nouveau procureur donne suite.
Dans le cas du Nigeria, cette décision se fondait alors sur l’analyse du procureur selon laquelle, malgré un certain nombre de procès de membres de Boko Haram et d’autres membres de groupes islamistes à la suite de l’insurrection dans le nord-est du pays, les personnes jugées étaient des « auteurs de bas niveau » et les autorités ne faisaient pas preuve d’un engagement suffisant pour enquêter et poursuivre les crimes présumés commis par leurs propres forces : « Là où des procédures avaient été menées, les informations disponibles ne démontraient aucune mesure tangible, concrète et progressive de la part des autorités pour donner suite aux allégations contre des membres des NSF [forces de sécurité nigérianes] », explique Chuka Arinze-Onyia, qui a travaillé comme avocat pénaliste au Nigeria, et enseigne aujourd’hui à l’université Griffith en Australie.
« Encourager les procédures nationales »
Près de six ans plus tard, le bureau du procureur annonce qu’au lieu d’une enquête, il a signé un protocole d’accord avec les autorités d’Abuja, en vertu duquel le Nigeria mènerait ses propres enquêtes. Néanmoins, « notre position et notre évaluation juridique de 2020 n’ont pas changé », assure Mame Ndiaye Niang, procureur adjoint, dans une réponse écrite aux questions de Justice Info. En particulier en ce qui concerne « les allégations visant des membres des forces armées nigérianes, le Bureau attend de nouveaux progrès », précise-t-il. « Le Bureau utilise les outils prévus par le Statut de Rome pour encourager les procédures nationales, tout en faisant preuve de vigilance et en se réservant la possibilité de prendre d’autres mesures si nécessaire. »
Comment la CPI en est-elle arrivée à cette position ? « Parmi les facteurs qui guident son évaluation, le Bureau examine s’il existe des procédures nationales, si ces procédures sont authentiques et si un engagement continu peut faire progresser la responsabilité », explique Niang. Pour le Nigeria, il évoque « un engagement soutenu et constructif (…) sur plusieurs années », y compris « des informations sur les procédures nationales ». Cependant, précise-t-il, « cela ne signifie pas que le Bureau ait conclu que toutes les préoccupations ont été résolues ».
« Une étape procédurale très inhabituelle »
La signature du protocole d’accord fait suite à une tentative infructueuse des ONGs représentant les victimes d’inciter les juges de la chambre préliminaire de la CPI à exiger du procureur qu’il se prononce. Les juges « ont malheureusement décidé qu’ils n’avaient pas ‘le pouvoir’ d’examiner la question », explique Banens.
Valérie Gabard, co-directrice de l’ONG UpRights, était l’une des auteures de l’analyse juridique réalisée pour le compte de plusieurs associations de victimes du nord du Nigeria, notamment Jire Dole Mothers et Knifar Movement, sur laquelle les ONGs ont fondé leur requête devant la CPI. Gabard décrit ce qui se passe maintenant avec le Nigeria comme « une étape procédurale très inhabituelle, qui sort actuellement du cadre du statut de la CPI ». Les résultats potentiels des examens préliminaires de la CPI sont binaires, explique-t-elle : « Soit vous disposez d’éléments suffisants pour répondre aux critères permettant de poursuivre l’enquête, soit vous n’en disposez pas. Si les critères sont remplis, le procureur “devrait” ouvrir une enquête – c’est ce que prévoit l’article 15 du Statut de Rome. » Si, en revanche, les critères ne sont pas remplis, le procureur « doit clore l’examen préliminaire ».
Dans ce dossier, « après dix ans d’instruction préliminaire, le procureur a conclu dans un communiqué officiel que les critères étaient réunis pour poursuivre l’enquête ». Gabard souligne qu’il s’agit là d’une « étape automatique » et qu’une enquête est généralement ouverte en l’espace de quelques jours. « Dans une certaine mesure, poursuit-elle, les procureurs ont créé un troisième cas qui n’est pas prévue par les règles » et qui contourne les procédures habituelles.
Une « violation » du Statut de Rome
« L’une des conséquences de la clôture officielle d’un examen préliminaire est qu’elle déclenche certaines obligations d’information de la part du procureur envers les victimes et les communautés qui ont fourni des informations », explique Gabard. On se retrouve ici dans une situation où les victimes ne sont pas informées de l’état d’avancement du dossier. Et dans le même temps, aucune mesure n’a été prise pour poursuivre l’enquête. Cela crée donc un flou juridique. »
« Après avoir examiné les communications du procureur depuis 2020, je pense qu’il a parfois du mal à déterminer à quelle étape de la procédure il se trouve, poursuit-elle. Parfois, il affirme avoir clos l’examen préliminaire. Or, dans les documents administratifs, le Nigeria est toujours en phase d’examen préliminaire. Dans le mémorandum, ils ne nient pas que les critères d’ouverture d’une enquête étaient remplis. Mais en même temps, ils indiquent avoir pris la décision de ne pas demander l’ouverture d’une enquête afin de donner au Nigeria une chance de juger ces crimes. Ils confirment donc qu’ils se trouvent dans cette sorte de flou juridique. »
Pour Banens, il s’agit de bien plus : c’est une « violation » du Statut de Rome. Elle précise que dans une autre affaire, cette année, les juges ont clairement indiqué que le fait de clore l’examen préliminaire en concluant qu’une enquête est justifiée oblige en réalité le procureur à présenter une requête à la chambre préliminaire. « Cela ne pourrait pas être plus clair, dit-elle : le procureur ayant abouti à une telle conclusion positive concernant la situation au Nigeria en décembre 2020, il a l’obligation de demander l’ouverture d’une enquête, et donc depuis plus de six ans, il viole directement son obligation au titre du Statut de Rome. »
Et ensuite ?
Comme l’indique Gabard, clore un examen préliminaire implique que le procureur doit préciser, auprès de ceux qui ont fourni des informations, les motifs sur lesquels il a fondé sa décision. Niang indique que « lors de ses visites au Nigeria, [il] a rencontré des organisations de la société civile » auxquelles il a fait part de leur position. « Le Bureau a l’intention de continuer à informer le public par le biais d’autres initiatives. Le Bureau envisage également d’organiser une réunion spécifique avec les victimes et la communauté touchée au Nigeria », assure-t-il.
Banens estime que « le bureau du procureur ne fait pas de réels efforts pour entrer directement en contact avec les communautés touchées ou les réseaux de victimes dans le nord-est du Nigeria ». « Chaque fois qu’ils se rendent au Nigeria, ils restent dans la capitale, Abuja, et passent la majeure partie de leur temps en réunion avec les autorités nigérianes », note-t-elle. « À la connaissance d’Amnesty, ils n’ont jamais mis les pieds à Maiduguri [nord-est du Nigeria]. Leurs communications publiques par le biais de communiqués de presse restent également très rares au fil des ans et n’ont pas permis de clarifier sa position et ses intentions. La dernière nouvelle concernant ce protocole s’inscrit dans ce contexte et n’apporte aucune clarification. »
« Nous n’avons pas l’intention d’ouvrir un bureau au Nigeria, confirme Niang. L’approche actuelle vise à soutenir les procédures nationales et à suivre les progrès. » Pour Banens, le protocole ne change rien : « Les hauts responsables de Boko Haram et les militaires nigérians ne font l’objet d’aucune enquête ni poursuite au Nigeria, et la situation du Nigeria devant la CPI reste dans le même flou juridique illégal qui prévaut depuis plus de cinq ans. »
Dans le cas du Nigeria, Niang a notamment déclaré que le principe de « complémentarité » n’est pas secondaire mais « au cœur » du mandat de la CPI. Pour Banens, « le discours permanent du bureau sur l’importance de la complémentarité, dans le cas du Nigeria, est déplacé et constitue une trahison envers ceux qui se tournent vers la CPI pour obtenir justice ».
Mécanismes de suivi
Justice Info a posé des questions sur les évaluations semestrielles mentionnées dans le protocole, et sur les critères qui seraient utilisés pour déterminer si les autorités mènent ou non des enquêtes indépendantes, y compris sur les crimes présumés commis par les forces armées nigérianes.
Niang a répondu : « Le protocole prévoit une planification conjointe des actions, des examens périodiques et des visites de suivi. Grâce à ce cadre, le bureau sera en mesure d’évaluer les progrès au fil du temps. (…) L’objectif ultime est la responsabilisation. Ce qui importe, c’est que justice soit rendue, que ce soit au niveau national ou international. Si le protocole contribue à la mise en place des procédures nationales crédibles, il sert alors l’objectif du système du Statut de Rome. Dans le cas contraire, le bureau se réserve le droit de réévaluer sa position. »
« Ma principale préoccupation, déclare Gabard, est de savoir si cette pression est suffisante, et comment sait-on où l’on place la barre ? Dans le protocole ils indiquent qu’ils se réservent le droit de demander l’ouverture d’une enquête. Mais sur quelle base ? Avec quel type de système de suivi ? Il y a eu des années d’enquête préliminaire, pendant lesquelles la CPI a déjà déclaré qu’elle suivait la situation. Je pense qu’il serait essentiel d’avoir une certaine transparence dans ce suivi ».
Une décision politique et stratégique ?
« Les critères qui guident désormais leur choix des situations ne sont pas clairs », estime Arinze-Onyia, qui a rencontré des membres du bureau du procureur lorsqu’il menait des actions de plaidoyer sur le Nigeria pour Amnesty International. Il renvoie au projet de budget annuel du bureau, au début de cette décennie, dans lequel celui-ci indiquait ne pas pouvoir donner suite aux examens préliminaires achevés « parce que nous n’avons pas le budget nécessaire pour cela ».
Justice Info a spécifiquement demandé au procureur adjoint Niang si la décision de ne pas poursuivre les enquêtes était motivée par des considérations financières. « Non », a-t-il répondu.
En revanche, la politique pourrait jouer un plus grand rôle : Arinze-Onyia note que le Nigeria « est toujours considéré comme une très grande puissance en Afrique ». « Si la CPI ouvrait une enquête, je soupçonne que le Nigeria se retirerait du Statut de Rome. Et si le Nigeria venait à menacer de se retirer, cela pourrait avoir des répercussions sur la majeure partie de l’Afrique de l’Ouest. Ainsi, la décision de ne pas ouvrir d’enquête pourrait, en fait, être stratégique », dit-il.
La plus grande préoccupation de Gabard « est que le procureur crée une situation où il n’y a pas de contrôle. Et aucun droit pour les victimes et les parties, ni pour la chambre préliminaire, de se pencher sur la situation et de se demander si elle s’inscrit dans le cadre des règles ». Si une enquête était ouverte, des juges seraient mobilisés, et il y aurait « une sorte d’obligation pour le procureur de faire preuve de transparence et de respecter le droit de la victime à être informée », dit-elle, alors que la situation actuelle « permet au procureur d’agir sans cadre ».
Ses préoccupations sont partagées par Banens, qui estime que « le bureau du procureur a créé un dangereux précédent au Nigeria » : « Sous prétexte de ‘complémentarité’, le bureau empêche la CPI d’être l’instance judiciaire de dernier recours pour les victimes de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre commis dans le nord-est du Nigeria. »
