Le nouveau Tribunal spécial pour le crime d’agression contre l’Ukraine devient officiellement une réalité. Lors d’une réunion à Chisinau, en Moldavie, le mois dernier, les ministres de 36 États ainsi que l’Union européenne ont convenu de soutenir cette entité.
C’est « une avancée considérable et sans précédent », déclare Gabija Grigaitė Daugirdė, qui, en tant que vice-ministre de la Justice puis vice-ministre des Affaires étrangères de Lituanie, a piloté le processus pendant les quatre longues années qui se sont écoulées depuis la première réunion du groupe de travail. Aujourd’hui maître de conférences en droit international à l’université de Vilnius, elle qualifie ce moment d’« extraordinaire » dans l’histoire du droit international, car il se produit alors qu’« un membre permanent du Conseil de sécurité de l’Onu attaque sans relâche l’Ukraine et ses civils et prend de fait le droit international en otage, l’institution [le Conseil de sécurité] chargée de faire respecter le droit international se montrant incapable de le faire ».
C’est dans le contexte de cette guerre harassante qui a suivi l’invasion russe de l’Ukraine, où les deux camps ont causé des dégâts considérables et où il n’y a aucune perspective réelle de paix, sans parler de pourparlers de paix, que le Conseil de l’Europe a pris l’initiative et s’est occupé de combler les lacunes juridiques. Il y a d’abord eu un Registre des dommages, puis une Commission internationale des réclamations. L’ambassadeur d’Ukraine aux Pays-Bas, Andrey Kostin – un ancien procureur général – a évoqué ce réseau de mécanismes de justice lors d’une récente réunion de l’Association internationale du barreau. Le STCA – dont l’acronyme est désormais établi – est un élément majeur de ce réseau.
« Lorsque vous entreprenez une initiative de cette envergure, d’une manière inédite, on s’expose toujours au risque d’être harcelé et sujet à des attaques hybrides », explique Grigaitė Daugirdė. « Ce qui importe aujourd’hui, c’est de ne pas laisser passer le moment, car l’agression est toujours en cours et la guerre fait toujours rage. Donc, plus tôt il sera opérationnel, mieux ce sera. »
« Pisser contre le vent »
Lors de la réunion de Chisinau, la partie technique – un accord partiel élargi entre le Conseil de l’Europe et les États – a été approuvée par l’UE et 36 États, dont l’Australie et le Costa Rica hors l’Europe. C’est bien plus que les 16 États nécessaires pour s’engager à la création du tribunal. Cependant, pour plus des trois quarts des États signataires, cet engagement dépend du budget précis. Or, « un budget définitif n’a pas été établi – il fait défaut », souligne Astrid Reisinger Coracini, professeure de droit international à l’université de Vienne. À ce stade, l’UE a réitéré son engagement de 10 millions d’euros pour une équipe en amont, « chargée de préparer les fondements institutionnels, logistiques et organisationnels du Tribunal spécial » au cours des 24 prochains mois.
Les responsables ukrainiens qualifient cette période de « phase squelette ». Ils précisent que, durant cette période, « le comité de direction du STCA sera constitué et conclura un accord de pays hôte avec les Pays-Bas ». Son modèle s'inspire de la gouvernance de la CPI : « Le Comité fonctionnera de manière similaire à l'Assemblée des États parties à la Cour pénale internationale – il prendra toutes les principales décisions, notamment en matière budgétaire, de recrutement du personnel clé et de nomination du procureur et des juges. Il sera également habilité à signer des accords avec des États et des organisations internationales, qui porteront sur des questions cruciales telles que les arrestations, le transfert ou la détention de personnes mises en accusation. »
Des responsables du Conseil de l’Europe s’exprimant sous couvert d’anonymat indiquent qu’une série d’ateliers se tient actuellement à La Haye, chacun abordant l’une des questions principales qui aideront à définir les paramètres budgétaires : procès individuels ou collectifs ? Témoins et suspects interrogés en ligne ou par vidéoconférence ? Mesures de protection des témoins ? Rôle de la défense ? Tous ces éléments bénéficieront de l’expertise de praticiens et serviront à déterminer l’ampleur du budget du STCA. Le Conseil espère que cette phase de définition du budget sera achevée d’ici début 2027, afin de permettre aux États de s’engager pleinement et à l’administration du tribunal d’entamer les phases importantes de mise en place de la cour, d’élection des juges et d’un procureur.
Nadia Volkova, directrice de l’ONG Ukrainian Legal Advisory Group, affirme néanmoins qu’il reste « de nombreuses zones d’ombre » à éclaircir. Et elle le dit sans détour : « Pour utiliser une image crue, c’est d’emblée comme pisser contre le vent à chaque étape. Ils ont réussi à faire passer le projet et l’ont maintenant, mais il n’y a pas de stratégie. Il n’y a qu’une aspiration quant à l’objectif qu’ils souhaitent atteindre. »
La « clause de compromis »
Même avec une ébauche rudimentaire de la manière dont cela fonctionnera dans la pratique, il existe une myriade de questions – principalement juridiques – qui doivent être résolues. « Je ne pense pas que les penseurs et les moteurs de ce processus aient les réponses, car une grande partie de la décision revient aux juges, en vertu des règles et de la procédure », explique Volkova.
L’une des « principales » questions juridiques, selon Reisinger Coracini, est de savoir comment exactement les procédures seront transférées de l’Ukraine vers le STCA. Il existe une « clause de compromis » dans les statuts du STCA, précise-t-elle, qui confère au procureur international non seulement le pouvoir de recevoir des informations, mais aussi des « pouvoirs d’enquête indépendants ». Mais ce transfert comporte une « tension inhérente », suggère-t-elle. « Si le procureur international est totalement indépendant, il pourrait non seulement mener des enquêtes supplémentaires dans le cadre des dossiers transférés, mais aussi ajouter ou interrompre des procédures. Cela pourrait ne pas toujours être dans l’intérêt de l’Ukraine. D’un autre côté, on ne voudrait pas non plus que le procureur d’un tribunal international soit totalement lié par ce qui se fait au niveau national. »
Pour Grigaité Daugirdé, la préoccupation est réelle : la Biélorussie, voisine de la Lituanie et à l’origine d’attaques hybrides continues, a contribué à la guerre menée par la Russie « en offrant son territoire à l’agresseur ». La Corée du Nord, dit-elle, a fait de même en « envoyant ses troupes ». Mais, demande-t-elle, « que se passera-t-il si l’Ukraine, pour diverses raisons politiques, décide de ne pas soumettre Loukachenko [le président biélorusse] au tribunal ? Si la Lituanie décidait alors d’envoyer séparément le dossier de Loukachenko, nos procureurs seraient-ils en mesure de le faire ? Je ne vois aucun argument ni obstacle expliquant pourquoi le procureur du tribunal ne serait pas en mesure ou disposé à recevoir des documents supplémentaires, mais bien sûr, cela dépendra de son courage et de sa capacité à justifier sa décision. »
Immunité pour la troïka russe
Une grande partie des quatre années de négociations qui ont conduit à ce moment a été consacrée à la question épineuse des immunités des agents de l’État. « Le statut contient une disposition claire stipulant que les immunités fonctionnelles ne s’appliquent pas », explique Reisinger Coracini, faisant référence au principe habituel selon lequel les fonctionnaires d’États étrangers ne peuvent être poursuivis devant les tribunaux d’un autre État pour des actes commis dans l’exercice de leurs fonctions. En matière de crimes de guerre, cette immunité est levée, mais le débat sur ces questions se sont poursuivis au sein d’instances telles que la Commission du droit international des Nations unies. « J’espère donc que les juges rendront très tôt une décision très ferme, claire et juridiquement solide, qui examine et traite tous ces arguments ; une décision de type Tadic [la première décision rendue par le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, en 1995], faisant autorité et convaincante sur les immunités fonctionnelles. »
Viennent ensuite les immunités personnelles réservées aux chefs d’État, aux Premiers ministres et aux ministres des Affaires étrangères – dans le cas de la Russie, Vladimir Poutine, Mikhaïl Michoustine et Sergueï Lavrov, également appelés la « troïka ». « Il est clair qu’un blocage procédural surviendra lorsqu’il s’agira de confirmer une éventuelle mise en accusation contre la troïka », prévient Reisinger Coracini. « Le juge d’instruction ne confirmera pas les mises en accusation contre les membres de la troïka et suspendra la procédure. Mais il y a aussi les attentes de l’Ukraine – peut-être pas tant celles du gouvernement, puisqu’il a donné son accord, mais celles de la population, qui espère que ce tribunal sera en mesure de poursuivre les plus hauts responsables de la hiérarchie militaire et politique. Je pense qu’il s’agit d’une question de gestion des attentes, mais cela restera une source de frustration. »
Quant à Volkova, elle déclare que « il n’y a pas beaucoup de compréhension ni même d’intérêt pour le tribunal à l’heure actuelle. Il n’y a pas encore de confiance envers lui, on ne croit pas qu’il fonctionnera et qu’il sera efficace. Une fois qu’il sera mis en place, il devra donc faire ses preuves. »
Qui est une victime ?
Reisinger Coracini s’interroge sur un autre point : la participation des victimes. « Nous n’avons pas vraiment d’expérience quant à la manière dont un tribunal spécial devrait traiter les victimes du crime d’agression. Les seuls tribunaux internationaux dont nous disposons sont ceux de l’après-guerre sur les crimes contre la paix [à Nuremberg et Tokyo], mais il n’y avait pas vraiment de participation des victimes telle que nous la concevons aujourd’hui – comment la voix des victimes doit être entendue, comment les communautés de victimes doivent être traitées, ou même qui sera considéré comme une victime du crime d’agression. Ce sont là des questions d’une profonde portée auxquelles devra faire face le tribunal spécial, et je pense qu’il est très important de voir comment le tribunal les traitera. »
« La définition d’une victime ne figure pas dans le statut », note Volkova. Un débat est en cours, dit-elle, « pour savoir s’il doit s’agir de l’ensemble de l’Ukraine ou seulement d’individus spécifiques qui ont souffert. Ce qu’on a entendu récemment et de manière informelle, c’est qu’il y aura très probablement une représentation de différentes régions d’Ukraine. Mais quelles régions et comment elles seront choisies, je n’en ai aucune idée. Je suppose que cela devra être défini dans les règles de preuve et de procédure. Et c’est une tâche colossale pour quiconque, car la responsabilité qui vient avec est énorme : vous définissez ce qu’est une victime d’un crime d’agression pour un État entier. De quel droit ? Qui diable êtes-vous pour me dire si je suis une victime ou non ? C’est sans aucun doute l’un des aspects clés sur lesquels la société civile sera très active. Les associations de victimes ont une parole et, espérons-le, elles ne resteront pas en retrait et auront également leur mot à dire dans tout cela. »
« Mon plus grand espoir est qu’il ne faille pas attendre encore cinq ans avant que le tribunal ne devienne opérationnel, car ce tribunal est la cerise sur le gâteau de la justice », déclare Grigaitė Daugirdė. « Nous disons tous que la Russie, bien sûr, doit avant tout être vaincue sur le champ de bataille. Mais une grande partie de la victoire sur la Russie consiste à vaincre Poutine et sa mentalité impérialiste. Et c’est exactement ce que fait ce tribunal, car il envoie un signal très clair : même si vous êtes membre permanent du Conseil de sécurité de l’Onu, même si vous avez pris ces décisions en tant que chef d’État en exercice, même si ce tribunal devra encore attendre avant qu’une mise en accusation puisse être exécutée, la mise en accusation existera bel et bien, les preuves seront présentées publiquement, et tous cet effort fera partie de l’histoire. Car l’histoire s’écrit par les jugements, elle s’écrit par les tribunaux. »
