20 ans de la Cour africaine : « Le soutien des États se fait attendre »

JUSTICE INFO : Vous êtes une des rares juristes internationales à suivre de près le travail de la Cour africaine d’Arusha. Qu’a-t-elle fait en 20 années d’existence ?

ALICE BANENS : Rappelons que la Cour africaine est une cour régionale, dont le mandat est de veiller à la protection des droits qui sont inclus dans la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples. Elle reçoit des plaintes contre les États qui l’ont ratifiée [34 sur 55 États africains] et elle peut aussi donner des avis consultatifs. Elle a traité un grand nombre d’affaires et quelques avis consultatifs. On en est à un peu plus de 150 affaires jugées au fond, où elle a décidé si oui ou non il y avait des violations des droits humains.

Voilà ce qu’elle a fait. Est-ce que l’on juge que c’est beaucoup ? Est-ce que l’on juge que ce n’est pas beaucoup ? A chacun de se faire son idée, mais en tout cas, elle a fait du travail et il est vrai qu’elle n’est pas si connue que ça sur ce qu’elle a fait.

Pouvez-vous citer quelques affaires qui ont marqué l’histoire de cette Cour ?

Une des premières affaires emblématiques, c’est l’affaire Zongo, contre le Burkina Faso. Elle est assez connue, en tout cas au moins au Burkina Faso, parce qu’elle concerne un journaliste qui s’appelait Norbert Zongo et qui a été assassiné en 1998.

Il a été retrouvé dans une voiture avec son petit frère et deux de ses collaborateurs, tous les quatre tués. S’en est suivi une longue bataille pour obtenir justice par sa famille qui est allée nulle part devant les tribunaux nationaux ; et donc ils se sont adressés à la Cour africaine. C’était les tout débuts : 1998, c’est la même année où ils ont adopté le protocole établissant la Cour. Il a fallu d’abord quelques années pour épuiser les voies de recours au Burkina, quelques années aussi pour que la Cour se mette en place, et en 2014 est sorti le jugement. Qui a reconnu non seulement que le droit à la justice de la famille avait été bafoué, violé, que l’enquête n’avait pas été faite de manière diligente, mais aussi que cela avait eu un impact sur la protection des journalistes au Burkina Faso, en instillant un climat de peur. Et donc, la Cour a condamné le Burkina à rouvrir l’enquête, à poursuivre, trouver les responsables et à prendre des mesures pour protéger la liberté de la presse.

Et c’est ce que le Burkina Faso a fait ensuite, y compris les réparations à la famille.

En est-il toujours ainsi ? 

Il y a quand même beaucoup d’affaires où on voit que ça traîne des pieds du côté des États pour la mise en œuvre. Dans le dossier Ogiek, par exemple, sur la liste de mesures ordonnées, le Kenya en a très peu mis en œuvre. D’ailleurs, le dossier est revenu devant la Cour l’année dernière, qui a retapé sur le Kenya pour dire : vous devez faire mieux et plus vite.

Il s’agit de la communauté autochtone Ogiek, qui habite la forêt Mau et qui en avait été expulsée. C’est une affaire où la Cour a regardé pour la première fois les droits des peuples autochtones sur de nombreux aspects et a condamné le Kenya, en 2017. Donc, là aussi, c’était une affaire assez emblématique.

Il y en a une autre qui me tient à cœur, où là aussi la décision demande encore à être appliquée, sur un événement assez médiatisé, concernant ce bateau qui s’appelait le Probo Koala, affrété par la compagnie anglaise Trafigura. Arrivé à Abidjan, il a déversé des tonnes de déchets toxiques sur plusieurs sites de la capitale, ce qui a entraîné beaucoup de morts, de maladies, une pollution des eaux, de la terre, etc. Un scandale écologique.

Après beaucoup de batailles pour obtenir justice – et pas qu’en Côte d’Ivoire, également dans des pays européens –, cette affaire est allée devant la Cour africaine. Ce sont trois ONG qui l’ont amenée. La Côte d’Ivoire a été condamnée pour ses manquements dans cette affaire qui touche à la fois au droit de l’environnement, au droit à la santé, mais aussi à la responsabilité des États pour les actions menées par des entreprises privées. Donc beaucoup d’avancées, sur plusieurs plans, avec une ribambelle de mesures que la Côte d’Ivoire doit encore appliquer pour remédier à cette situation.

« Il est vrai qu’en termes de mise en œuvre, les résultats ne sont pas très bons, comme beaucoup de tribunaux internationaux de manière générale. En fait, dans la plupart des affaires, la Cour africaine n’obtient pas l’information de l’État concerné. »

Ces décisions ne sont pas toujours suivies d’effet dans les États concernés, mais est-ce qu’elles font jurisprudence ou inspirent d’autres actions en justice, ailleurs en Afrique ?

Il est vrai qu’en termes de mise en œuvre, les résultats ne sont pas très bons, comme beaucoup de tribunaux internationaux de manière générale. La Cour africaine ne fait pas exception. En fait, dans la plupart des affaires, la Cour africaine n’obtient pas l’information de l’État concerné. Et donc, on se retrouve nous – je parle de la société civile – à essayer de faire le suivi et le plaidoyer pour savoir où cela a été mis en œuvre, où cela ne l’a pas été, et comment faire pression pour que cela le soit.

Maintenant, est-ce que ces jurisprudences sont utilisées aussi dans d’autres pays pour faire avancer les choses sur tel ou tel sujet ? Je dirais que c’est à voir sur le plus long terme, mais ce qui est sûr, c’est que c’est utilisé par la société civile qui, elle, prend ces décisions comme des outils pour faire du plaidoyer, par exemple sur la question de l’interdiction du dépôt de déchets toxiques sur leur territoire.

Cela peut être utilisé par d’autres juridictions, où le juge national peut dire : nous sommes un État signataire de la Charte africaine, or la Cour africaine a interprété ce droit comme disant ceci et cela, donc nous aussi, nous devons suivre cette interprétation. Au niveau d’autres juridictions régionales, il y a un exemple que je trouve également intéressant : c’est la Cour de la Cédéao [Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest] qui régulièrement s’inspire de ce que dit la Cour africaine.

Comme sur les lois contre le vagabondage, qui entraînent des violations massives sur le continent et qui sont un héritage de la période coloniale. Ces lois criminalisent les gens qui sont sur l’espace public, dans la rue, soit parce qu’ils sont sans domicile fixe, soit parce qu’ils sont des travailleurs à la sauvette, ou des travailleurs du sexe, etc. Saisie sur la Sierra Leone, la Cour de la Cédéao a regardé ce que disait la Cour africaine et a dit : effectivement, vous devez abroger cette loi.

Le bilan n’est donc pas si négatif. Il y a quand même une partie de la société civile qui est au courant de ce que fait la Cour africaine et qui l’utilise déjà.

« La restriction de l’accès est un des gros problèmes pour la Cour africaine et un des gros obstacles. La plupart des affaires qui vont devant la Cour sont amenées par des individus et des ONG, dans ces quelques États qui leur ont autorisé l’accès direct. »

Cependant, le problème majeur identifié dans le rapport que vous publiez ce vendredi 17 juillet, c’est l’accès à la Cour. Celle-ci n’est saisie que dans très peu d’États : en 20 ans, ses décisions n’ont touché que 11 des 55 États que comprend le continent. Comment cela s’explique-t-il ?

Oui, la restriction de l’accès est un des gros problèmes pour la Cour africaine et un des gros obstacles. Pour expliquer un peu comment cela se passe, les États, lorsqu’ils ratifient le protocole établissant la Cour africaine, deviennent un État-partie, et donc un État membre de la Cour africaine. Ils peuvent alors être visés par des plaintes portées par d’autres États, la Commission africaine ou des organisations intergouvernementales africaines.

Mais pour que les individus et les ONG puissent aussi amener des affaires contre ces États membres, il y a une deuxième étape. Il faut que l’État ait déposé en plus ce que l’on appelle une ‘déclaration en vertu de l’article 34.6’, qui dit que tel État autorise l’accès direct des individus et des ONG à la Cour. Or, à ce jour, il y a 34 États qui ont ratifié le protocole, mais uniquement 7 contre lesquels les individus et ONG peuvent amener des affaires. C’est extrêmement limité.

Et quel est le pourcentage de dossiers apportés par des ONG, des individus, dans le travail de la Cour ?

Sur l’ensemble des affaires devant la Cour, c’est quasiment toutes. La plupart des affaires qui vont devant la Cour sont amenées par des individus et des ONG, dans ces quelques États qui leur ont autorisé l’accès direct. La Commission africaine, elle, n’a amené que trois affaires. Et du côté des États, il n’y a eu qu’une seule plainte [de la RDC contre le Rwanda].

Sur plus de 360 plaintes, on n’a pratiquement eu que la société civile ou des individus. Il s’agit là d’un autre degré d’analyse que je trouve intéressant parce que, de pays en pays, cela diffère grandement.

Par exemple, on voit qu’en Tanzanie, une majorité des affaires ont été amenées par des personnes en détention. Le mot a circulé en prison. Quand on regarde le Bénin et la Côte d’Ivoire, une grosse majorité des affaires concernent des questions liées aux élections et ont été amenées par des hommes de pouvoir, des politiciens et des hommes d’affaires. Et je dis bien hommes, il n’y a quasiment pas de femmes dans ces affaires. Si on regarde le Mali, le mot a dû circuler au sein des syndicats et des réseaux de travailleurs, sur le droit au travail.

On voit donc qu’il y a certaines spécificités par pays sur qui a utilisé le droit de recours à la Cour africaine.

« La Commission a le pouvoir de transférer des affaires à la Cour africaine, lorsqu’elle reçoit des plaintes. C’est un peu décevant de voir que la Commission africaine n’a quasiment pas fait usage de ce pouvoir-là : uniquement 3 fois en 20 ans. »

Comment cela fonctionne entre la Commission et la Cour ?

La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, c’est l’instrument principal de protection des droits humains au niveau de l’Union africaine. La Commission a été créée pour faire le suivi de cette Charte africaine avec plusieurs fonctions dans son mandat. Une de ces fonctions est quasi judiciaire, puisqu’elle peut recevoir des plaintes, les examiner et formuler des recommandations aux États. Mais avec la Cour, il s’agissait d’avoir des jugements avec force contraignante. Il s’agissait d’aller plus loin.

La Commission a d’autres fonctions qui sont de développer, par exemple, des directives, d’autres instruments de protection des droits humains qui découlent de la Charte, et d’avoir des sessions, deux fois par an, dans lesquelles elle analyse la situation des droits humains dans les États. Elle a aussi le droit de faire des appels, des alertes, des visites dans les pays, etc. Elle a donc un mandat de monitoring et de promotion des droits humains et un fonctionnement plus politique.

La Commission a le pouvoir de transférer des affaires à la Cour africaine, lorsqu’elle reçoit des plaintes. Ce pouvoir est plus ou moins équivalent à ce qu’on a vu en Europe [jusqu’à la réforme de 1998, il y avait une Commission qui renvoyait les affaires devant la Cour européenne des droits de l’homme], et qui existe encore devant la Cour interaméricaine des droits de l’homme où l’on a un grand nombre d’affaires qui ont été amenées par les individus auprès de la Commission interaméricaine d’abord.

C’est un peu décevant de voir que la Commission africaine n’a quasiment pas fait usage de ce pouvoir-là : uniquement 3 fois en 20 ans. Il est temps qu’elle en fasse usage.

Depuis quelques années, nous assistons à un phénomène, initié par le Rwanda, ou encore l’année dernière avec la Tunisie, où les Etats qui avaient donné cet accès direct à leur population à la Cour, se rétractent. N’est-ce pas inquiétant ?

C’est vrai. Sur 20 ans, 12 États ont fait cette déclaration. Sur ces 12, cinq se sont retirés. Le Rwanda en premier, en 2016 ; puis la Tanzanie en 2019 ; le Bénin et la Côte d’Ivoire en 2020 ; et, effectivement, la Tunisie en 2025. Donc, oui, une partie des États qui avaient fait la déclaration et qui n’étaient déjà pas très nombreux, se sont retirés.

Pour quelle raison ?

Le dénominateur commun de toutes ces décisions de retrait, c’est que ces États n’étaient pas contents avec certaines décisions prises par la Cour africaine, tout simplement.

Si on prend l’exemple du premier, le Rwanda, la déclaration de retrait dit explicitement qu’il est motivé par le fait qu’il n’aurait pas imaginé que certaines personnes, condamnées pour génocide, puissent utiliser cette voie de recours et aller devant la Cour. Cela faisait directement écho à une affaire en particulier où il n’y avait pas encore de décision. C’était vraiment le principe de l’accès. C’était en réaction au fait que la plainte avait été déposée.

Et la Tunisie, puisque c’est le retrait le plus récent ?

La Tunisie a dit explicitement que leur raison pour se retirer était que les décisions étaient, selon eux, motivées politiquement. Des affaires avaient été amenées par des personnes de la société civile ou des opposants politiques, en particulier contre des décrets présidentiels qui permettaient au président d’avoir les pleins pouvoirs. Il y avait aussi une affaire sur les conditions de détention de certains opposants politiques.

Est-ce que la Cour ne devient pas alors un baromètre de l’autoritarisme d’un régime ?

Je pense que c’est un signe très négatif que de voir des pays soit refuser de faire cette déclaration, soit la retirer. Pourquoi un État refuserait d’être amené devant la Cour par ses propres justiciables ? Si vous êtes réellement engagé à respecter les droits humains, vous n’avez pas peur qu’on vous emmène devant la Cour africaine.

« C’est vrai que les tendances actuelles ne sont pas très rassurantes. Le soutien des États envers la Cour et envers le système africain des droits humains se fait attendre. Par contre, sur l’utilisation de la Cour par les individus et ONG, on voit plutôt une progression positive. »

Avec ses retraits [de déclarations en vertu de l’article 34.6], est-ce que la Cour n’est pas victime d’une tendance mondiale de repli du droit ?

C’est vrai que les tendances actuelles ne sont pas très rassurantes. Au niveau du comportement des États vis-à-vis de la Cour, que ce soit du côté du nombre très faible de nouvelles ratifications, des retraits des déclarations, de la mise en œuvre qui n’est franchement pas encore très suivie, le soutien des États envers la Cour et envers le système africain des droits humains se fait attendre.

Par contre, sur l’utilisation de la Cour par les individus et ONG, on voit plutôt une progression positive. Au cours de la première décennie, la Cour se met en place, elle crée ses règles de procédure. Les gens ne la connaissent pas encore, donc il n’y a pas encore beaucoup de plaintes déposées. Puis on voit que ça prend, que d’un coup, des individus, des ONG, saisissent la Cour, que la Cour rend des décisions, que ces décisions sont pour certaines très progressistes, et de plus en plus développées sur le type de mesures ordonnées contre les États. On a des décisions où le type de mesures de réparations va dans les détails, est très proactif sur les obligations positives des États sur tel et tel sujet. Il y a cette décision très récente, l’année dernière, sur les droits des personnes atteintes d’albinisme, prononcée contre la Tanzanie. Je crois que c’est la première décision d’une juridiction internationale concernant les personnes atteintes d’albinisme, tous continents confondus.

Est-ce que la Cour africaine traite de sujets spécifiques au continent africain ?

D’une certaine manière, oui. Il y a une dimension intéressante de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, c’est qu’il y a des droits individuels, et puis une liste de droits collectifs. C’est une spécificité du système africain. Il y existe des droits des peuples, de groupes ou de communautés, comme le droit des peuples à la libre disposition de leurs ressources naturelles, au développement économique, social et culturel, etc. Et donc, on voit des jugements assez nouveaux dans le paysage de la jurisprudence des droits humains dans le monde, sur ces droits collectifs.

A travers le prisme des groupes et des individus, on retrouve aussi la protection de la nature. Parce qu’il y a les droits des personnes et des individus à un « environnement satisfaisant propice à leur développement », selon la formulation de la Charte. Ce sont aussi des sujets plus spécifiques. Par exemple, la question des déchets toxiques concerne l’Afrique beaucoup plus qu’un autre continent, parce que les entreprises européennes viennent y déverser leurs déchets.

Concernant les personnes atteintes d’albinisme, la Cour a dit que les États ont des obligations positives qui vont assez loin, y compris de distribuer de la crème solaire et des lunettes parce que c’est une question de survie pour ces personnes, d’avoir des outils pour les enfants à l’école pour qu’ils puissent suivre malgré leurs problèmes de vue, de faire des enquêtes dès qu’il y a une attaque contre les personnes, de prendre des mesures spécifiques pour l’accueil de ces personnes dans les hôpitaux publics.

En 20 ans, la Cour a démontré que c’est une institution indépendante, qui n’a pas peur de rendre des décisions progressistes, même si cela ne plaît pas aux États. C’est bien pour cela qu’il y a un retour de bâton des États.

Pour vous, il n’y a pas de question d’indépendance de la Cour sur le plan politique ?

Pour moi, c’est une de ses grandes forces, dans ce qu’elle arrive à produire, dans ses limites. Il y avait peut-être des inquiétudes à ce sujet en amont de sa création. Mais les magistrats nous ont démontré jusqu’ici leur indépendance et qu’ils prennent vraiment leur fonction en tant que magistrat et non pas en tant que représentant de quelque État.

D’ailleurs, si une affaire est amenée devant la Cour contre un État, le juge de cet État-là se retire de cette affaire. En 20 ans, la Cour a démontré que c’est une institution indépendante, qui n’a pas peur de rendre des décisions progressistes, même si cela ne plaît pas aux États. C’est bien pour cela qu’il y a un retour de bâton des États.

Terminons par un sujet d’actualité. La République démocratique du Congo (RDC) vient de porter plainte contre le Rwanda devant la Cour internationale de justice (CIJ). Est-ce qu’elle n’a pas confiance dans la Cour africaine, comment l’interpréter ?

Je peux me tromper, mais j’ai l’impression que la RDC multiplie ses tentatives de traiter ses multiples affaires, ses multiples griefs contre le Rwanda, devant de multiples plateformes internationales. On le voit à New York, on le voit à la CIJ, on le voit à Arusha. On le voit peut-être un peu partout au niveau régional et international. Si, à mon avis, ils vont devant ces juridictions, c’est qu’ils leur font confiance et qu’ils espèrent obtenir quelque chose. À Arusha, concernant cette affaire, on est dans la deuxième phase. On a passé les questions de recevabilité. On est dans la procédure écrite, sur le fond. Quand viendra la décision, c’est difficile à dire. Mais c’est une affaire intéressante parce que c’est quand même la première affaire, en 20 ans, amenée par un État devant la Cour africaine.

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