Avec un acronyme digne de Star Wars – RD4U –, le « Registre des dommages causés par l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine », pour reprendre son nom officiel, est désormais pleinement opérationnel. Les 43 catégories de demandes d’indemnisation pour « les dommages, pertes ou préjudices causés par les actes internationalement illicites de la Fédération de Russie en Ukraine ou à l’encontre de celle-ci, à compter du 24 février 2022 » peuvent désormais être déposées par des particuliers, des entreprises ou l’État ukrainien.
Le Registre a été lancé en avril 2024 et s’inscrit dans un ensemble complexe et interconnecté de structures, comprenant notamment une « Commission des demandes d’indemnisation » qui, lorsqu’elle aura obtenu les ratifications nécessaires de la part des États, absorbera le Registre dans un organe unique, continuera à traiter les demandes, puis statuera sur celles-ci, en attendant que le dernier rouage du mécanisme soit mis en place : un système de paiement.
Il n’y a guère de comparaison possible avec d’autres mécanismes de réclamations mis en place par traité au fil des ans, si ce n’est peut-être en termes d’ampleur avec la Commission d’indemnisation des Nations unies, qui avait traité plus de 2 millions de réclamations en 11 ans à la suite de l’invasion du Koweït par l’Irak. Le Registre, lui, a été mis en place à un rythme effréné. Il se distingue notamment par le fait qu’il est créé pendant les hostilités plutôt qu’après, et qu’il fonctionne de manière numérique, via une application.
« C’est peut-être l’un des aspects sous-estimés de notre travail », déclare Markiyan Kliuchkovskyi, directeur exécutif du Registre. « Nous n’avons aucun précédent sur lequel nous appuyer pour mettre en place un mécanisme alors que la guerre non seulement se poursuit, mais qu’elle est, à bien des égards, aussi intense qu’à n’importe quel moment au cours des cinq dernières années. » Parmi les différents défis figurent la disponibilité de la documentation et le fait que « certains éléments de preuve ont tout simplement été perdus », note-t-il. « Il devient déjà, parfois, difficile de reconstituer les événements du début de la guerre, en 2022. De ce point de vue, je trouve donc tout à fait justifié que nous ayons commencé à travailler tôt. »
Le RD4U est basé à La Haye, où s’est construite une grande partie de l’architecture, ancienne et nouvelle, de la justice internationale. Il est totalement distinct du nouveau Tribunal spécial sur l’agression contre l’Ukraine, « tant sur le plan politique que pratiquement à tous les autres égards », dit Kliuchkovskyi. « Ils ont des mandats différents, des objectifs différents, des compositions différentes. » Il reconnaît que les deux organismes sont sous « l’égide du Conseil de l’Europe » et sont situés à La Haye. Mais le tribunal spécial « est un mécanisme de responsabilité pénale individuelle, tandis que le mécanisme d’indemnisation, y compris le Registre, vise à engager la responsabilité de l’État pour les violations du droit international ».
200.000 demandes à ce jour
Kliuchkovskyi est assis dans un petit bureau de la zone internationale de la ville néerlandaise, à deux pas d’Europol, d’Eurojust et des anciens locaux du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie. Alors que nous faisons remarquer la simplicité du mobilier visible dans la fenêtre de Zoom, il répond : « Je ne sais pas si c’est de chez IKEA. Nous l’avons hérité du précédent locataire et nous n’avons pas pris la peine de le changer, car c’est tout ce dont nous avons besoin. Notre présence physique est volontairement réduite au strict minimum. Comme nous le disons en plaisantant à moitié, notre magie opère dans un monde digital. »
Dans ce monde-là, le registre a reçu à ce jour plus de 200.000 demandes. Il existe désormais 21 catégories ouvertes aux particuliers, 11 catégories pour les personnes morales et 11 catégories pour l’État ukrainien. « Si quelqu’un m’avait dit que trois ans et demi après notre création, nous en serions là, j’aurais été très heureux. Nous ne sommes plus un concept, nous ne sommes plus un projet, nous sommes une organisation qui fonctionne et qui commence à s’acquitter sérieusement de sa mission », déclare Kliuchkovskyi.
200.000 demandes, cela peut sembler peu par rapport aux millions attendues. Néanmoins, « cela représente la population d’une ville de taille moyenne. Ce sont 200.000 personnes qui ont subi des préjudices réels, une véritable souffrance, des pertes, et qui ont fait un acte de foi pour rassembler leurs témoignages et leurs pièces justificatives, suivre la procédure et déposer une demande d’indemnisation auprès d’un mécanisme nouveau, d’une organisation nouvelle. Cela ne doit donc en aucun cas être considéré comme négligeable », défend Kliuchkovskyi, qui s’attend à ce que « le nombre de victimes se compte en millions ».
Mandat limité et préoccupations de sécurité
Les experts de la justice transitionnelle en Ukraine collaborent avec ce mécanisme tout en formulant quelques critiques. « La plus grande préoccupation » réside dans « l’injustice flagrante » liée au fait que l’invasion russe a débuté en 2014 et que le Registre ne couvre que la période à partir de 2022, explique Kateryna Busol, du Centre international pour la justice transitionnelle (ICTJ), une ONG, qui trouve néanmoins « admirable que les rescapés aient réussi à réagir de manière très nuancée et empathique, en continuant à croire en l’institution ainsi qu’en sa bonne foi et sa bonne volonté », tout en menant campagne pour que le Registre étende sa compétence temporelle jusqu’en 2014.
« Que cela nous plaise ou non, notre statut apporte une réponse très claire et fixe une limite très précise à notre mandat. Nous ne pouvons tout simplement pas traiter les faits antérieurs au 24 février 2022 », explique Kliuchkovskyi. « Nos États membres en sont conscients et le comprennent. Quant à la Commission des réclamations, certaines mesures ont été prises pour remédier à cela en précisant expressément dans le texte de la Convention que le mandat de la Commission peut être étendu pour inclure les événements postérieurs à 2014. Mais c’est une question pour l’avenir et une décision qui devra être prise à ce moment-là. »
Tous les Ukrainiens ayant subi des dommages peuvent déposer une demande, y compris ceux qui vivent actuellement sous occupation russe. « Un système numérique, électronique de dépôt des demandes d’indemnisation est une partie de la réponse aux préoccupations en matière de sécurité », précise Kliuchkovskyi, « car il n’est pas nécessaire d’être physiquement présent pour y avoir accès. Ce n’est pas forcément toujours facile à faire, et cela nécessite au minimum certaines compétences techniques, notamment l’utilisation d’un VPN. » Il ajoute recevoir pourtant des demandes provenant des territoires occupés, même si leur « densité » n’est pas tout à fait la même que celle émanant du territoire contrôlé par le gouvernement. Compte tenu des dangers, ces statistiques ne sont pas rendues publiques pour des raisons de sécurité. « Nous savons que les autorités russes ont désigné le Registre comme une organisation indésirable selon la loi russe. Ce qui signifie que toute personne qui interagit ne serait-ce qu’un tant soit peu avec nous pourrait potentiellement faire l’objet de sanctions, de pénalités et autres mesures. Notre message aux habitants des territoires occupés est donc que leur sécurité doit primer sur tout le reste. Les gens ne doivent pas compromettre leur sécurité simplement pour tenter de nous soumettre une demande. Nous le leur rappelons sans cesse. Pour l’instant, et tant que la guerre se poursuivra, il n’y aura pas de date limite pour déposer une demande. Il y aura peut-être un moment plus propice pour en déposer une, quand la sécurité est un sujet de préoccupation. »
Faire passer le message
Faire connaître le Registre alors que le conflit est en cours est « un défi », explique Chiara Giorgetti, professeure de droit à l’université de Richmond, aux États-Unis, et vice-présidente du conseil d’administration du Registre. « Ce qui importe, c’est d’informer les demandeurs potentiels de l’existence de cette procédure. Peut-être que les gens ont actuellement d’autres priorités, car ils doivent d’abord s’assurer d’avoir de quoi manger, puis un abri, et l’électricité est limitée ; je comprends donc qu’il puisse leur être difficile de trouver le temps nécessaire, mais je pense qu’il est important » qu’ils déposent une demande d’indemnisation.
« C’est vraiment l’un des aspects sous-estimés qui replace ce chiffre de 200.000 dans un contexte particulier », explique Kliuchkovskyi. « Il y a certainement un intérêt à faire sa demande maintenant, tant que les souvenirs sont encore frais et que les preuves sont encore disponibles. Mais il y aura aussi un moment pour cela à l’avenir, lorsque les gens auront davantage de recul, si l’on peut dire, pour déposer ces plaintes. Il s’agit d’un processus à long terme, et ce que nous faisons actuellement, c’est vraiment de mettre à profit le temps qui nous est accordé, alors qu’aucun autre mécanisme n’envisagerait même de se lancer dans ce que nous faisons. »
« Ce sont des étapes importantes », déclare Yelyzaveta Sokurenko, responsable de la documentation pour l’ONG ukrainienne de défense des droits humains Zmina, mais « nous devons également rester réalistes sur ce que ces mécanismes peuvent accomplir… et quant aux attentes. Les gens attendent déjà justice depuis des années,et nous devons veiller à ne pas leur donner l’impression que le fait de déposer une demande signifie qu’ils recevront nécessairement une indemnisation, ou que cela se produira dans un avenir proche ».
Busol explique que la perception du Registre varie selon les rescapés. « Si l’on compare l’Ukraine au reste du monde, les rescapées de violences sexuelles liées aux conflits se sont montrées très actives en termes de visibilité, d’engagement dans l’élaboration des politiques et de plaidoyer international. Elles sont bien mieux informées des différentes voies de justice, y compris du Registre. » Elle met toutefois en garde sur la manière d’aider une victime d’un crime sexuel à déposer sa demande. Kliuchkovskyi indique que, d’après les retours qu’ils reçoivent d’Ukraine, les catégories de préjudice liées aux crimes sexuels et à caractère sexiste « ne sont pas des catégories faciles, et on ne s’attendait pas à ce qu’elles le soient ». Le Registre a « rendu la procédure de dépôt de dossier et les exigences concernant ce qui peut ou doit être fourni aussi simples et flexibles que possible, sans imposer d’exigence stricte quant à une forme particulière de documentation ou de preuve. Il s’agit littéralement de tout ce qu’un demandeur se sent capable de fournir, même s’il ne s’agit que d’un simple souvenir personnel des événements. Nous comprenons que des preuves matérielles ne soient pas nécessairement disponibles au moment du dépôt de la demande. Donc, en somme, tout ce qui peut être fourni sous une forme qui soit, nous l’espérons, aussi humaine que possible dans le cadre d’une procédure juridique. »
Il reconnaît que les organisations de la société civile peuvent « apporter un soutien à ces personnes sous forme de conseils, d’informations, voire de gestes aussi simples ou significatifs que de s’asseoir à côté du demandeur pendant qu’il remplit ce formulaire et dépose sa demande ». « Nous savons que, dans ces catégories, les personnes ne sont pas toujours disposées à se manifester et à déposer ces demandes et, lorsqu’elles le font, elles peuvent ne pas être disposées à répéter les mêmes informations », poursuit-il. « Nous nous efforçons donc aussi de réduire au minimum la nécessité pour le demandeur de raconter encore et encore ce qui lui est arrivé. Si la personne a déjà fait une déclaration aux forces de l’ordre, à la mission d’observation de l’Onu ou à une ONG, il ne faut pas la forcer à répéter ces faits, mais plutôt utiliser les éléments qu’elle a déjà fournis sur ce qui lui est arrivé. »
Vers la mise en place d’une commission
La prochaine étape du traitement des demandes d’indemnisation sera la mise en place d’une commission sur la base de la convention signée à La Haye en décembre 2025. À ce jour, cette convention compte 41 signataires – 40 États et l’Union européenne. Il appartient désormais à chaque État de ratifier cette convention conformément à sa législation nationale. Onze de ces ratifications ont déjà été menées à bien, précise Kliuchkovskyi. « Le chiffre magique, ici, c’est 25. » C’est-à-dire le nombre requis pour que la convention entre en vigueur. « Nous sommes donc en attente, le temps que ces procédures nationales se déroulent. » Pressé de donner une date, il avance, à titre provisoire, début 2027.
Enfin il y a l’aspect financier. Busol souligne que le budget de l’Ukraine est très tendu, avec de nombreuses priorités concurrentes pour les fonds actuellement prêtés par l’UE. Kliuchkovskyi explique que les coûts de la Commission sont connus, car il s’agit du budget annuel du Registre. Mais la décision que doivent prendre les États membres de la Commission est de déterminer si 25 adhésions constituent un nombre « suffisamment important et solide pour garantir le financement ». Giorgetti se tourne vers les « principaux pays », tels que le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne et l’Italie, ainsi que l’UE. « Lorsqu’ils en seront en confiance », explique Kliuchkovskyi, « ils pourront prendre une décision qui déclenchera le fonctionnement effectif de la commission, marquant la transition du Registre vers la commission, moment où mon équipe changera de casquette et commencera à se présenter comme une commission. » Mais au final, le plan prévoit que ce soit la Russie qui finance ladite indemnisation.
« Une fois la guerre terminée, il y aura un délai raisonnable pour déposer une demande d’indemnisation. Il n’y a pas de principe du “premier arrivé, premier servi”, aucune priorité particulière n’est accordée aux demandes déposées en amont », précise le directeur exécutif. Mais il souhaite également que la future commission ne devienne pas « un fardeau insupportable pour nos États membres. Et cela implique une compréhension très nette, très claire et sans détours : nous ne serons ni un tribunal permanent ni une organisation permanente. Nous avons notre mandat, et lorsque nous l’aurons épuisé, nous devrons mettre fin à nos activités. Nous agissons donc en gardant cela à l’esprit, en sachant que nous devrons cesser nos activités à un moment donné ».
