Lorsqu’un président ou un premier ministre perd une élection, il existe généralement une alternative évidente, prête à prendre la relève. Les mécanismes de « succession » peuvent être complexes, les historiens en débattent depuis des siècles et l’actuelle situation précaire de la Cour pénale internationale (CPI) se prête particulièrement bien à ce type de spéculations. Suite à la destitution officielle du procureur Karim Khan par les États membres de la CPI, le 24 juillet, pour des allégations d’inconduite sexuelle, l’avenir est incertain et les mécanismes mis en œuvre qui ont abouti à cette situation soulèvent la question suivante : y a-t-il fondamentalement « quelque chose de pourri au royaume de La Haye » ?
« La destitution de Karim Khan de son poste de procureur de la CPI est peut-être l’événement le plus marquant des 24 ans d’histoire institutionnelle de la CPI », affirme Sergey Vasiliev, professeur de droit international à l’Open University, aux Pays-Bas, « et le plus grand revers subi dans les efforts de la Cour pour faire prévaloir la justice dans des situations où sont impliqués des grandes puissances et leurs alliés qui ne sont pas membres de la Cour, notamment les États-Unis, Israël et la Russie. » Car le contexte, selon lui, est celui des « sanctions américaines à l’encontre de hauts responsables de la CPI et la campagne menée par les États-Unis pour démanteler l’institution, ainsi que l’ingérence de longue date du gouvernement israélien et ses efforts les plus récents pour exercer une influence sur les États parties afin d’évincer Karim Khan ». Vasiliev se dit donc « véritablement inquiet pour l’avenir de la Cour et se demande si les États parties seront prêts et capables de protéger réellement son indépendance et d’assurer son redressement après cette “décapitation” », comme il l’appelle.
Les problèmes qui ont remonté à la surface et auxquels la Cour continue d’être confrontée tournent autour de ceux largement débattus au cours de l’interminable processus d’enquête sur les fautes présumées de Khan. Ils comprennent les défaillances internes et de gouvernance, les pressions externes et la gestion des perceptions. Sans oublier le choix d’un procureur.
Défaillances de gouvernance
L’examen mené en 2020 par les États eux-mêmes, dans le cadre d’une mission d’experts indépendants, avait rendu publics des problèmes connus de longue date au sujet du fonctionnement et de l’atmosphère au sein du Bureau du procureur. Bien que Khan ait nommé des experts et déclaré qu’il remédierait à la situation, les allégations d’inconduite sexuelle, combinées à la crainte du personnel d’être critiqué pour avoir signalé des irrégularités aux mécanismes d’enquête internes, montrent que ces problèmes persistent. Les États ont réussi à organiser une session extraordinaire pour destituer Khan, mais ils se sont avérés laxistes dans la mise en œuvre des règles, identifiées et nécessaires, régissant l’emploi des responsables élus de la Cour.
« La CPI a clairement besoin d’une meilleure procédure pour traiter les allégations d’inconduite sur le lieu de travail », reconnaît Kenneth Roth, ancien directeur de l’ONG Human Rights Watch. Il critique une enquête qui « n’a pas établi de conclusions factuelles claires [et a eu] pour effet de protéger de hauts responsables ». Il s’agit désormais de « rétablir la confiance », déclare Ezequiel Jimenez Martinez, expert juridique spécialisé dans les questions de gouvernance de la CPI. Cela inclut l’élection d’un nouveau bureau lors de l’Assemblée des États parties (AEP) de la CPI, en décembre.
« Je m’attendrais à ce que la Finlande, le Japon et le Kenya – issus des deux camps [ceux qui se sont opposés ou ont soutenu la destitution de Khan] – sortent, qu’un vrai nettoyage soit opéré parmi ceux qui ont géré ce processus, afin de pouvoir aller de l’avant. » Il s’attend également à ce que le nouveau bureau commande un examen, probablement confidentiel, « car des manœuvres suspectes ont eu lieu de la part de certains États » pendant que le bureau de l’AEP décidait de la manière de traiter le cas de Khan. « Nous savons désormais qu’Israël a apparemment mené une campagne au cours des dernières semaines. Ce n’est pas acceptable. Nous devons vraiment savoir ce qui s’est passé sur le plan procédural, et s’il y a eu des écarts par rapport aux règles. »
De façon plus générale, la Cour met cette année pour la première fois en place un véritable système de vérification des antécédents des juges, alors qu’une nouvelle liste de six candidats sera élue en décembre. L’évaluation de leur « haute moralité » doit dépasser le simple cadre d’une formalité administrative. Les États assumeront-ils donc davantage leurs fonctions de gouvernance ? Chaque année, lors des AEP successives, il semble difficile de pourvoir l’ensemble des postes dans les sous-comités avec des États disposés à assumer de lourdes exigences en matière de gouvernance. Ce n’est qu’à la dernière AEP ordinaire que le Bureau a osé proposer une session consacrée à la non coopération des États, après que la Mongolie (État membre de la CPI) eut accueilli le président russe Vladimir Poutine (suspect recherché par la CPI) et que l’Italie eut autorisé un homme fort libyen à rentrer chez lui malgré la demande de transfert de la Cour. L’engagement des États envers cette institution est sous le feu des projecteurs.
Sanctions américaines
Au cours de l’année écoulée, les États-Unis ont resserré l’étau sur la Cour, s’engageant à détruire l’institution « brique par brique ». 11 juges et membres du bureau du procureur font déjà l’objet de sanctions américaines. Washington pourrait adopter une attitude attentiste : les juges et le procureur nouvellement élus prendront-ils leurs distances par rapport aux décisions antérieures ? Si ce n’est pas le cas, les États-Unis pourraient les sanctionner individuellement, ou sanctionner l’institution dans son ensemble. Les États ont travaillé en coulisses, à La Haye, sur des mécanismes permettant de maintenir l’institution à flot. « J’espère qu’ils adopteront réellement des résolutions concrètes et contraignantes sur la manière de se protéger contre les États-Unis », dit Jimenez, « en appelant à l’adoption de lois de blocage, en demandant aux Pays-Bas d’adopter une loi spéciale protégeant leurs intérêts et le siège de la CPI. Le nouveau président de AEP doit s’atteler à cette tâche. Mais je ne suis pas très optimiste, car c’est une démarche très politique et très conflictuelle, et les diplomates ne sont pas réputés pour cela. »
Pendant ce temps, aux États-Unis, des particuliers et des organisations ont adopté une approche judiciaire et ont contesté chaque virgule des décrets présidentiels afin d’en limiter les effets. Mais dans un monde financier libellé en dollars, la probabilité que la Cour ait à trouver un mode de fonctionnement très différent est bien réelle. Or, jusqu’à présent, les déclarations publiques en faveur de la CPI ont été limitées, en partie parce que l’administration Trump joue les gros bras et que, dans de nombreuses capitales, les intérêts nationaux l’emportent sur la rhétorique en faveur de la justice.
La Palestine, épreuve ultime
Du point de vue de la perception, la question la plus importante est de savoir comment le dossier palestinien sera traité. Non seulement parce qu’il s’agit d’une zone sensible pour les États-Unis, mais aussi parce que la Cour est depuis longtemps la cible de critiques selon lesquelles elle appliquerait son analyse juridique avec deux poids deux mesures, évitant les décisions qui la mettraient en conflit avec un Occident hégémonique, qui la soutient et la finance, pour se concentrer plutôt sur des États plus faibles – en Afrique – et sur les ennemis politiques des gens au pouvoir.
« Ce qu’il adviendra de cette enquête devient désormais – et c’est là une conséquence involontaire de ce processus – l’épreuve de force ultime pour la Cour », déclare Jimenez. « Bien sûr, Israël invoquera la faute professionnelle de Khan pour tenter de discréditer les accusations portées contre Netanyahou et Gallant, mais l’argument est fallacieux », affirme Roth. « Les chefs d’accusation sont le fruit du travail d’une équipe de procureurs, et non de Khan seul, et ils ont été confirmés par trois juges de la chambre préliminaire de la CPI. Si Netanyahou et Gallant veulent les contester, ils devraient se présenter à La Haye (comme l’a fait l’ancien président kenyan Uhuru Kenyatta), au lieu de lancer des messages de propagande à distance. »
Les partisans de Khan, ainsi que Khan lui-même, ont beaucoup insisté sur le fait qu’il avait alloué une ligne budgétaire adéquate à la Palestine, contrairement à l’attitude dilatoire de ses prédécesseurs, Luis Moreno Ocampo, et aux demandes de précisions de Fatou Bensouda. Ils soulignent également sa demande pour les deux mandats d’arrêt parmi les plus importants de la Cour : ceux visant l’actuel Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu et l’ancien ministre de la Défense Yoav Gallant pour crimes contre l’humanité et crimes de guerre, en lien avec la famine alléguée de la population de Gaza après les tueries perpétrées par le Hamas le 7 octobre 2023 et les prises d’otages. Depuis l’annonce très médiatisée par Khan sur CNN de sa demande de mandats d’arrêt – approuvée ensuite par trois juges sur la base des preuves fournies par son bureau –, la Cour a mis fin à ce genre de grandiloquence du procureur ou de tentative de repasser le mistigri ; aucune demande de mandat d’arrêt n’est désormais rendue publique. Il est donc impossible de savoir avec certitude si d’autres mandats d’arrêt ont effectivement été demandés et éventuellement délivrés à l’encontre de hauts responsables israéliens dont le rôle dans des crimes de guerre présumés, tels que l’occupation, et des crimes contre l’humanité, tels que l’apartheid, est mis en cause.
« Une grande partie de l’opinion publique craint désormais, non sans raison, que les États parties ne choisissent un quatrième procureur qui abandonnera l’enquête sur la Palestine et cherchera à retirer les mandats d’arrêt contre Netanyahu et Gallant, agissant sous la pression et/ou dans un effort malavisé pour “sauver” la Cour. Si cela se produit, ce sera une débâcle aux proportions épiques qui signifierait, de fait, la fin de la CPI et discréditerait l’idée même de justice pénale internationale pour les années à venir », affirme Vasiliev.
La demande de budget pour le Bureau du procureur ne prévoit plus de lignes budgétaires distinctes pour chaque enquête. La situation en Palestine est gérée directement par le Bureau du procureur depuis 2022, au même titre que celle de l’Ukraine, et est dirigée par un avocat de « niveau D1 », rattaché directement au procureur, avec une « équipe unifiée renforcée ». Les coûts étant intégrés au budget global du Bureau du procureur proprement dit, il est également impossible de procéder à une analyse concrète des activités de ce dernier. Mais « si le budget reste inchangé, cela me laisserait penser que le Bureau va entrer en hibernation », déclare Jimenez.
Le successeur
Le choix d’un successeur au poste de procureur ne sera pas une mince affaire. « Il est essentiel que le prochain procureur soit désigné rapidement. Cela pourrait impliquer la promotion de l’un des adjoints », explique Roth, faisant référence aux deux procureurs adjoints de Khan qui assurent l’intérim depuis que ce dernier s’est mis en retrait, il y a plus d’un an.
« Il est également essentiel que les États membres s’abstiennent d’appliquer tout critère de sélection visant à exclure certaines enquêtes ou certaines cibles. Il ne devrait plus y avoir de cas comme la clôture précipitée par Khan de l’enquête de la CPI sur les actes de torture commis en Afghanistan sous l’ère Bush, ni son ralentissement délibéré de l’enquête sur les responsables israéliens jusqu’à ce que la riposte génocidaire d’Israël au 7 octobre rende cette approche intenable. » Après trois « élections ratées », déclare Jimenez, « cette prochaine élection revêt une grande importance, car tout le monde va vous juger sur votre grande intégrité morale. »
Il pourrait être possible d’élire rapidement un nouveau procureur pour un mandat limité – quatre ans – afin d’achever le reste du mandat de neuf ans de Khan. Mais officiellement, une procédure est prévue, exigeant des candidatures et un examen public. « Selon les règles, il faut un préavis d’au moins trois mois, ou des candidatures », explique Jimenez. Le rôle joué par les procureurs adjoints pendant l’affaire Khan pourrait être remis en question : étaient-ils au courant des allégations d’inconduite sexuelle, qu’ont-ils entendu, ont-ils agi, comment ont-ils protégé leur personnel pendant l’enquête, et quelles mesures ont-ils prises pour permettre au bureau de traiter ces allégations d’inconduite sexuelle ? Toutes ces questions appellent des réponses. Il y a également ceux qui étaient candidats lors de la dernière élection et ont été déclarés aptes : cela signifie-t-il que le processus pourrait être raccourci afin de permettre une sélection rapide ?
Divisions et manque de confiance
Le monde des ONG du monde de la justice et des enquêteurs nationaux sur les crimes de guerre est profondément divisé par ce qui s’est passé au cours des dix-huit derniers mois. Vasiliev note qu’« il est devenu pratiquement impossible de s’exprimer sur le processus et le fonctionnement de l’AEP dans cette affaire sans être faussement et de manière offensante qualifié de personne tolérant la violence sexuelle, comme si les appels au respect de l’État de droit et à la préservation de l’indépendance de la Cour revenaient à cela ». Il poursuit : « Les questions relatives à la légalité, à la crédibilité et à la légitimité de ce qui s’est passé persisteront – à moins qu’elles ne soient résolues de manière satisfaisante, et jusqu’à ce qu’elles le soient. Cette incertitude continuera de jeter une ombre sur la Cour, minant la façon dont son autorité et son indépendance sont perçues – une situation extrêmement précaire pour la Cour après ces deux dernières années particulièrement éprouvantes. »
« Le public n’a pas eu accès au dossier sur les fautes graves et manquements à ses obligations de Khan – si ce n’est par le biais de fuites dont la fiabilité ne peut être vérifiée de manière indépendante, et d’entretiens médiatiques récents avec Khan et avec ‘Sarah’ », sa victime présumée, « qui conduiront également chacun à formuler sa propre appréciation sur la crédibilité des uns et des autres. Il est pratiquement impossible pour quelqu’un d’extérieur de se prononcer sur le fond des allégations. C’est pourquoi il était si important que le public connaisse les procédures applicables et reçoive des informations adéquates et en temps utile sur l’enquête et les étapes clés du processus décisionnel, afin d’avoir confiance en celles-ci. Malheureusement, ces attentes n’ont pas été satisfaites, et la responsabilité en incombe à l’organe de gouvernance de la Cour. »
« Ce secret quasi total, associé à des fuites sélectives, n’a fait que renforcer la critique selon laquelle le processus était non seulement excessivement complexe et long, mais aussi kafkaïen, opaque et inéquitable. Dans un contexte où Israël n’a cessé de s’efforcer d’influencer le processus, cela ne manquera pas d’alimenter davantage les spéculations », ajoute Vasiliev.
(Pas si) joyeux anniversaire
« La déclaration du président de l’AEP après le vote final apporte quelques éclaircissements, mais elle est trop succincte et ne rend pas justice au besoin impérieux de transparence, même a posteriori. Les États parties devront tirer les leçons, évaluer les erreurs commises et identifier quelles interprétations et pratiques doivent être rejetées et lesquelles pourraient constituer des précédents valables pour l’avenir. L’espoir est maigre de voir les États faire cela et agir en conséquence, de manière cohérente : dans la gouvernance de la CPI, on a tendance à considérer chaque crise de manière isolée, en élaborant et adaptant des procédures ad hoc pour la résoudre en cours de route. Ici encore, les États semblent agir en partant du principe que l’affaire Khan est unique et ne se reproduira jamais, ce qui réduit le besoin de mener une réflexion critique sur ce qu’ils auraient pu faire mieux », conclut-il.
« Sommes-nous prêts à passer à autre chose ? Je pense que nous le devrions, mais je ne suis pas sûr que certains soient prêts à le faire aussi rapidement », déclare Jimenez.
Les avocats de Khan menacent d’intenter de nouvelles actions en justice. Ils continuent d’insister sur le fait que les ambassadeurs n’ont pas voté pour établir sa culpabilité ou son innocence, mais ont uniquement voté sur sa destitution. Ce qu’ils qualifient de vote politique.
« Il n’y a pas de voie de recours formelle », note Jimenez. « L’AEP ne dispose pas d’instance d’appel. C’est une décision politique. La prochaine instance d’appel est le Tribunal administratif du Bureau international du travail (ILOAT). Dans sa jurisprudence, il existe des possibilités de réintégration. Mais celles-ci ont davantage concerné des cas de ressources humaines, pas des décisions politiques. Il faudra de nombreux mois, voire des années, pour que cette affaire soit bouclée. » Sans parler de son coût.
En somme, la saga n’est pas terminée. La CPI a longtemps été une aspiration. Alors qu’elle s’apprête à fêter un quart de siècle depuis sa création à Rome, les commentateurs utilisent des termes tels que « précaire » ou « défis ». La Cour et ses partisans devront faire le point sur la son état de fragilité, ébranlée par un processus interne houleux et malmenée par ses adversaires.
