« Quelle époque formidable ! » : tel est le titre humoristique d’un recueil d’essais publié cette semaine par la chroniqueuse britannique Marina Hyde, consacré au monde des stars, à la politique et aux potins. Écouter le président américain Donald Trump s’adresser à l’Assemblée générale des Nations unies – comme l’a fait votre correspondante, ce 22 septembre – pour évoquer la Cour pénale internationale (CPI), c’est sentir cette même maxime prendre vie ; c’est constater à quel point le président américain déforme la vérité et intimide ses adversaires à la manière d’un empereur romain, laissant entendre qu’il peut anéantir des civilisations – ou non – grâce à la machine militaire dont il dispose. La CPI a également fait les frais de son ire : il l’a déclarée « hors de contrôle », l’a traitée « d’institution voyou » et de « groupe d’individus malfaisants », tout en exhortant les membres de la Cour à la quitter.
Pourtant, les sanctions à grande échelle annoncées par la rumeur n’ont pour l’instant pas été appliquées. Au cours du week-end, certains médias avaient rapporté que des responsables néerlandais avaient été informés que des sanctions institutionnelles étaient sur le point d’être imposées. La pression n’a cessé de s’intensifier au fil des mois, avec des sanctions individuelles désormais imposées à 13 magistrats, dont plus de la moitié des juges. Il semble que Washington ait pris pour cible toutes les personnes qu’il a pu identifier et qui ont pris des décisions concernant les dossiers palestinien et afghan. Ces sanctions individuelles ont culminé le mois dernier avec celles visant la présidente de la Cour, la Japonaise Tomoko Akane.
Le secrétaire d’État Marco Rubio « ou ses lieutenants anonymes font courir la rumeur d’une menace de sanctions contre l’ensemble de la Cour depuis près d’un an maintenant », explique Adam Keith, un avocat des droits humains ayant travaillé dix ans pour le département d’État américain. « Depuis longtemps, ils y voient la suite logique de l’escalade de la pression par les sanctions. Ils ont sanctionné des responsables à titre individuel, par vagues, un par un, deux par deux. Et jusqu’à présent, ils n’ont pas obtenu les résultats escomptés. Soumis à cette forte pression, les juges et le personnel du bureau du procureur ont résisté à une panoplie d’exigences, notamment celle d’abandonner les dossiers qui déplaisent au gouvernement américain. Les États parties à la CPI ont également résisté à ces exigences. Ils n’ont pas donné suite à l’appel du gouvernement américain visant à modifier le règlement de la Cour, de manière à accorder à Trump et aux responsables américains, et sans doute aux responsables russes, et sans doute aux responsables israéliens, à tous les ressortissants d’États non membres, l’immunité devant la Cour ».
Démanteler la Cour « brique par brique »
Dans un grand discours politique prononcé en juillet dernier, Rubio a déclaré que les États-Unis démantèleraient la Cour « brique par brique ». Il a présenté la Cour elle-même comme l’artisane de sa propre disparition en raison de la menace qu’elle fait peser sur la souveraineté nationale américaine et sur le personnel militaire américain, à travers les enquêtes menées sur des citoyens d’États non membres agissant sur le territoire d’un État membre de la Cour. Il n’a pas mentionné les garanties prévues par la Cour elle-même, qui s’en remet aux juridictions nationales lorsque des procédures crédibles existent pour les mêmes actes et comportements. Une grande partie de sa critique faisait écho à la réaction initiale de la présidence Bush face à la création de la Cour, il y a un quart de siècle : l’élaboration du « Hague Invasion Act » et les efforts sous-jacents du département d’État pour obtenir des États membres de la CPI qu’ils s’engagent à ne jamais transférer un Américain à La Haye. Très tôt dans son mandat, l’ancien procureur de la CPI, Karim Khan, semblait avoir lu entre les lignes quand, dans l’une de ses premières décisions, il avait réorienté l’enquête de son bureau sur l’Afghanistan afin de neutraliser l’examen des agissements du personnel militaire américain en Afghanistan ou les sites secrets de la CIA qui avaient conduit aux incarcérations à Guantanamo, pour se concentrer sur le comportement des talibans et de l’organisation État Islamique-K.
Ce que Rubio n’a pas non plus mentionné et continue de passer sous silence, ce sont les mandats d’arrêt de la CPI à l’encontre du Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu et de l’ancien ministre de la Défense Yoav Gallant, pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité liés à la famine pendant le conflit à Gaza. C’est le président Trump qui, dans une remarque apparemment en aparté, avait évoqué la raison des sanctions individuelles : « Essayer de défendre Bibi [Netanyahu] et diverses autres personnes ». Il aurait également sollicité le soutien de deux autres membres permanents du Conseil de sécurité de l’Onu contre La Haye : la Russie, dont le président fait également l’objet d’un mandat d’arrêt de la CPI, et la Chine, qui n’a jamais été membre de la Cour.
Une vague croissante de retraits
Au-delà des sanctions, Washington semble aussi vouloir délégitimer la Cour à l’échelle mondiale en encourageant les États à se retirer du Statut de Rome, le traité fondateur de la CPI. En janvier 2025, l’Ukraine a modifié sa Constitution et adhéré à la Cour, portant le nombre total d’États membres à 125. Depuis lors, cinq États ont publiquement tourné le dos à La Haye. Parmi eux, seul le Tchad a indiqué, en août, suivre la ligne dictée par les États-Unis. Mais trois autres États du Sahel – tous suspendus de l’Union africaine à la suite de coups d’État militaires, tous entretenant des liens étroits avec la Russie – se sont officiellement retirés en juin dernier : le Mali, le Burkina Faso et le Niger. En Amérique latine, le Venezuela, avec ses nouveaux dirigeants installés par Trump, après avoir auparavant dénoncé les politiques néo-impérialistes de la Cour qui menaçaient potentiellement le président Maduro en raison de son bilan en matière de droits de l’homme, s’est retiré en juillet. D’autres gouvernements pro-Trump de la région pourraient suivre.
« Je ne sais pas exactement pourquoi Rubio a choisi, mi-juillet, de relancer sa campagne ou de lancer ce nouveau volet de sa campagne de pression », dit Keith. « Mais si je devais émettre une hypothèse, je dirais que cela a un rapport avec la vague de changements de gouvernement survenue très récemment en Amérique latine, qui a vu l’arrivée au pouvoir de gouvernements populistes conservateurs très favorables à Trump. Je pense que Rubio croit pouvoir convaincre un certain nombre de ces États de se retirer de la CPI. Mais… mais nous n’en savons rien. » Les nouvelles autorités colombiennes n’ont plus de candidat au poste de juge à la CPI. Il faudra s’attendre à du mouvement dans des pays comme l’Argentine et le Salvador.
Sur le continent africain, Ottilia Maungadizde, de l’Institute for Security Studies Africa, suggère que pour identifier les candidats susceptibles de suivre la ligne américaine, « le meilleur endroit où chercher est parmi ceux qui ont conclu des accords bilatéraux (minerais critiques, sécurité, rapatriements vers des pays tiers, etc.) avec les États-Unis, en Afrique et ailleurs ». Ils sont nombreux, dont la République démocratique du Congo, le Nigeria, la Guinée ou la Zambie.
En Europe, à la suite de la défaite électorale de Viktor Orbán en Hongrie, ce pays a annulé la décision d’Orbán de se retirer de la CPI. Mais il a été rapporté que les inconvénients d’une adhésion à la CPI ont été soulignés par les États-Unis lors d’une réunion de l’Otan, à Bruxelles. Un diplomate d’un petit État membre de l’Otan, s’exprimant sous couvert d’anonymat, a confirmé à Justice Info que son pays faisait l’objet, depuis l’été, d’un lobbying dont le message constant était de l’inciter à se retirer. Cependant, a-t-il précisé, aucune contrepartie explicite en matière d’aide militaire n’a été posée sur la table.
Se préparer à des sanctions plus larges
« Pour l’instant, nous sommes tous dans l’attente », déclare Mark Kersten, de la Munk School of Global Affairs de l’université de Toronto. « Nous savons que cela va arriver, nous le savons depuis longtemps et nous aurions souhaité que ce ne soit pas le cas. Espérons que les États ont mis ce temps à profit pour se préparer. »
Le message principal envoyé aux journalistes est la « résilience », le fait que la Cour est prête à affronter cette tempête. Si « la Cour est limitée dans sa capacité à faire face au pouvoir coercitif des États-Unis », explique Kersten, « elle a migré de Microsoft vers un fournisseur allemand et pris d’autres mesures pour se préparer. Les États s’y sont préparés. Les avertissements ont été nombreux. »
Mais si « la technologie constitue une vulnérabilité majeure », explique Sara Segneri, avocate internationale et associée chez Confinum Strategies, où elle se consacre au droit pénal international, à la finance et aux sanctions, « la question bancaire pourrait être encore plus immédiatement perturbante, car les paiements, les salaires et les contrats avec les fournisseurs peuvent tous être affectés. L’assurance, la réassurance et d’autres services commerciaux essentiels pourraient également rencontrer des difficultés à mesure que les entreprises réduisent leurs risques. C’est l’interdépendance de ces services qui rend [une mise sous sanctions de la Cour] bien plus lourde de conséquences que la sanction de juges ou de procureurs à titre individuel ».
Si la CPI était désignée dans son ensemble, « les entreprises américaines disposeraient d’une marge de manœuvre très réduite pour poursuivre leurs services habituels », explique-t-elle, mais « l’impact va bien au-delà de la Cour et de son personnel ». Ceux qui « recueillent des preuves, transmettent des dossiers, assistent les victimes ou déposent des mémoires pourraient potentiellement être considérés comme fournissant des services ou un soutien matériel à la Cour » – et tomber sous le coup du régime de sanctions.
Effet dissuasif
« La réponse juridique européenne la plus significative consisterait à étendre la loi de blocage de l’UE », explique Segneri. Il s’agit d’un mécanisme qui empêche les entreprises européennes de devoir simplement appliquer les sanctions extraterritoriales américaines, mais il n’est pas encore en place. Kersten convient qu’« il sera d’une importance cruciale que le Royaume-Uni, le Canada et l’UE invoquent leurs lois de blocage pour empêcher les entreprises de devoir se conformer aux sanctions américaines et de s’exposer à des mesures punitives ». Même si « ce n’est pas une approche parfaite », il note que « c’est une mesure concrète que les États peuvent prendre, au-delà de la simple rhétorique, pour exprimer et démontrer leur soutien à l’institution ».
« Il faut également mettre en place une protection explicite pour les ONG, les avocats, les enquêteurs, les associations de victimes, les universitaires et les organisations de la société civile qui recueillent des preuves, transmettent des informations, effectuent des communications au titre de l’article 15 [au Bureau du procureur], déposent des mémoires ou coopèrent de toute autre manière avec la CPI », déclare Segneri. C’est « particulièrement important », ajoute-t-elle, car le décret présidentiel de Trump, en 2025, « autorise la désignation de personnes étrangères qui apportent une aide matérielle à certaines enquêtes de la CPI ou fournissent des biens ou des services à des personnes visées par des sanctions ». Ce qui l’inquiète, c’est que « les sanctions pourraient s’étendre au-delà de la Cour elle-même et créer un effet dissuasif sur la société civile, les avocats et les enquêteurs qui coopèrent avec elle, même s’ils sont totalement indépendants de la CPI ».
Kersten s’interroge sur l’étendue de la protection dont bénéficieraient les personnes travaillant à la Cour : « Des protections seront-elles accordées au personnel européen ou occidental de la Cour ? Mais qu’en est-il de ceux qui viennent d’ailleurs ? » En fin de compte, selon Segneri, « l’efficacité de toute réponse dépendra non seulement de la loi, mais aussi de la volonté des banques, des entreprises technologiques, des assureurs et autres prestataires européens de continuer à fournir des services licites, malgré les risques commerciaux et les risques liés aux sanctions et à la pression américaine ».
« Si ces sanctions parviennent à paralyser la Cour », conclut-elle, « les conséquences sont claires : les victimes se voient privées d’un accès à la justice, les enquêtes et les poursuites sont entravées, et les responsables de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité et de génocide ont davantage de chances d’échapper à la justice et à une punition pour les atrocités qu’ils ont commises. »
