« Ce qui a changé, c'est qui les États-Unis considèrent comme amis ou ennemis »

JUSTICE INFO : Un régime de sanctions est défini comme un ensemble de mesures restrictives imposées par un ou plusieurs pays à l'encontre d'un autre pays, d'une organisation ou d'un individu, à des fins de politique étrangère. Il existe de nombreux types de sanctions, notamment dans le domaine commercial, mais ce qui nous intéresse ici, c'est ce qu'on appelle la loi Magnitsky sur la responsabilité en matière de droits humains. Pourriez-vous revenir sur son origine : quand, comment et pourquoi ce régime de sanctions a-t-il été créé ?

RICHARD ROGERS : Il n'y a pas que la loi Magnitsky, mais c'est certainement la plus connue. Avant Magnitsky, les régimes de sanctions visaient des États entiers. Ils imposaient des embargos commerciaux, un isolement financier, etc. Mais ces mesures ont finalement été considérées comme des instruments assez grossiers, pas aussi efficaces qu'elles auraient pu l'être car elles affectaient des populations entières, tandis que les élites politiques et militaires s'adaptaient tout simplement et cachaient leur argent dans des comptes offshore, voire en tiraient profit.

Ainsi, à partir de la fin des années 2000, les États occidentaux ont adapté leur approche et ont mis en place des régimes de sanctions individualisés et ciblés, en vue de viser les véritables décideurs, facilitateurs et bénéficiaires des abus. L'idée était de frapper ces individus là où cela leur faisait mal, en les empêchant de voyager ou de faire des achats en Occident, en gelant leurs avoirs et en sapant leur capacité à faire des affaires par le biais des systèmes financiers occidentaux.

Tout a vraiment commencé avec la loi Magnitsky, en 2012. Il s'agissait d'une loi américaine qui visait un groupe de Russes qui avaient effectivement assassiné Sergueï Magnitsky, l'avocat de Bill Browder, un financier anglo-américain qui travaillait et investissait en Russie. Cette loi a été considérée comme assez efficace. Et Bill Browder a ensuite fait pression sur le Congrès américain pour qu'il adopte une version mondiale de cette loi. En 2016, les États-Unis ont présenté cette loi Magnitsky mondiale sur la responsabilité en matière de droits humains, qui leur permet de sanctionner des ressortissants étrangers responsables de violations des droits humains ou de corruption grave. Les mesures prévues comprennent le gel des avoirs, l'interdiction d'utiliser le système monétaire américain – qui est assez étendu – et des restrictions aux voyages. Et cela ne concerne pas seulement les individus ayant commis les abus, mais aussi leur famille et leurs entreprises.

Ainsi, si vous êtes sanctionné par les États-Unis, vous ne pouvez pas vous y rendre et les ressortissants américains ne peuvent pas traiter avec vous ; vous ne pouvez pas faire appel à des avocats, des comptables ou des investisseurs américains dans le cadre de vos activités. Si vous possédez des biens immobiliers aux États-Unis, ceux-ci risquent d'être gelés. Selon la formulation des sanctions, votre famille pourrait ne pas obtenir de visas pour les États-Unis.

Beaucoup d'élites corrompues ont leurs enfants dans des universités américaines ; leurs épouses font du shopping à Londres et à New York. Le fait d'être visé par les États-Unis fait une grande différence ou pas selon votre mode de vie. Mais comme le monde dépend encore beaucoup du dollar américain dans les systèmes financiers, les sanctions américaines ont généralement un impact sur la vie des gens, d'une manière ou d'une autre.

En 2020, pratiquement tout l'Occident a disposé de régimes de sanctions individualisées et ciblées pour lutter contre les violations des droits humains et la corruption.

En fin de compte, ces sanctions ciblées ont été considérées comme un outil efficace. Après la loi Magnitsky mondiale, le Canada, le Royaume-Uni et l'Union européenne ont adopté des lois similaires, qui ont eu des effets similaires. Ainsi, en 2020, pratiquement tout l'Occident a disposé de régimes de sanctions individualisées et ciblées pour lutter contre les violations des droits humains et la corruption.

En outre, il peut exister en plus des régimes plus spécifiques, liés à des pays ou des événements particuliers. Les sanctions relatives à la Biélorussie en sont un exemple. En 2020, il y a eu une élection volée et des manifestations de civils en Biélorussie, suivies d'une répression violente par le régime. Des centaines de manifestants ont été tabassés, beaucoup ont été tués et des milliers ont été injustement emprisonnés. L'UE et le Royaume-Uni ont adopté des lois spécifiques visant les personnes impliquées dans cette répression.

Ces mesures sont mises en œuvre pour une situation spécifique et pour une durée déterminée, mais elles fonctionnent selon les mêmes principes ?

Oui, et elles peuvent être élargies. Par exemple, en ce qui concerne l'Ukraine, il existe de nombreux régimes de sanctions différents qui peuvent cibler tout un secteur, par exemple ceux qui soutiennent l'occupation [par la Russie] par le biais d'institutions financières, ou ceux qui soutiennent la guerre russe par le biais du secteur énergétique.

Cela peut donc être spécifique à un secteur ou à un événement. Mais l'idée est toujours de cibler des individus, leurs familles et leurs entreprises.

Quand est-ce que c'est devenu un outil utile pour les militants des droits humains ou les avocats comme vous ?

J'ai participé dans une très faible mesure au lobbying en faveur de la loi Magnitsky mondiale. Je savais donc qu'elle allait être adoptée et, dès qu'elle l'a été, j'ai déposé des requêtes en vertu de cette loi. Je l'ai, par exemple, utilisée pour cibler des responsables corrompus du régime cambodgien, auteurs de violations des droits humains, avec un certain succès. Les Américains ont sanctionné Kun Kim, qui était le commandant suprême adjoint des forces armées cambodgiennes. Il a été sanctionné pour corruption et violations des droits humains. Environ cinq de ses entreprises ont été sanctionnées, ainsi que plusieurs membres de sa famille.

Et quelle a été l'efficacité de cette mesure ?

Il est difficile de dire quel effet les sanctions ont sur la personne visée. C'est très dur à mesurer. Malheureusement, la plupart des personnes visées sont déjà si riches et ont tellement de relations qu'elles peuvent s'adapter sans que cela n'affecte trop leur vie. Mais il est raisonnable de partir du principe qu’un tel ciblage a un effet dissuasif. Et dans certains cas, peut-être même dans de nombreux cas, cela change le comportement des gens.

Ce qui est le but recherché ?

Ce qui est exactement le but recherché. L'idée des sanctions individualisées est d'empêcher les personnes de commettre des violations des droits humains ou de se livrer à des pratiques corrompues, et de modifier leur comportement afin qu'il soit conforme à la politique étrangère occidentale.

Si vous déposez une plainte devant un tribunal des droits humains, il faudra des années pour obtenir un résultat. Mais, avec de la chance, vous pouvez déposer une demande de sanctions et obtenir un résultat en quelques semaines ou quelques mois.

A quelle échelle les avocats spécialisés en droits humains ont-ils eu recours aux régimes de sanctions depuis l'adoption de la loi Magnitsky ? Diriez-vous que cet outil s'est avéré être un nouveau moyen d’action puissant, en l'absence d'autres options en matière de justice pénale, par exemple ?

Il a été incroyablement utile. En partie parce qu'il peut être beaucoup plus rapide qu'une procédure judiciaire. Si vous déposez une plainte devant un tribunal des droits humains, il faudra des années pour obtenir un résultat, tout comme devant la Cour pénale internationale (CPI) ou dans le cadre d'affaires relevant de la compétence universelle. Mais, avec de la chance, vous pouvez déposer une demande de sanctions et obtenir un résultat en quelques semaines ou quelques mois.

Deuxièmement, le niveau de preuve requis est beaucoup moins élevé. Comme il ne s'agit pas d'une décision judiciaire, vous n'avez pas à établir une preuve au-delà du doute raisonnable, ou même selon la prépondérance des probabilités. Il vous suffit de convaincre les responsables du Trésor ou du Département d'État américain, ou leurs homologues britanniques ou européens, que votre dossier est recevable.

Pourriez-vous donner quelques exemples concrets de situations typiques dans lesquelles vous utiliseriez ou activeriez le régime de sanctions ?

Prenons l'exemple du Cambodge, où règne une kleptocratie autocratique, où de nombreux membres de l'élite au pouvoir commettent des actes de corruption et, inévitablement, des violations des droits humains. C'est un très bon exemple où les États-Unis, le Royaume-Uni ou l'Union européenne peuvent vouloir agir pour tenter d'influencer les comportements. Comme ces fonctionnaires corrompus possèdent presque toujours des biens ou des entreprises en Occident, s'ils sont sanctionnés, leurs biens seront gelés, ils ne pourront plus en jouir – ils ne seront pas confisqués, mais gelés pendant la durée des sanctions – et il leur sera difficile d'utiliser les systèmes financiers occidentaux. Leur accès aux flux financiers sera compromis. Cela peut être très efficace.

Un autre exemple est celui de la Biélorussie. Nous [Global Diligence] avons mené des recherches sur les juges et les procureurs impliqués dans les procès inéquitables des manifestants. Ces juges et procureurs ont utilisé la puissance de l'État comme outil de répression, au lieu d'agir en tant que magistrats indépendants. Nous avons déposé une demande auprès de l'UE, qui a sanctionné des acteurs judiciaires, en plus de responsables de la sécurité. A la suite de ce travail, elle a sanctionné un nombre assez important de juges et de procureurs.

Il est certain que, par le passé, il y a eu une réticence à sanctionner les juges et les procureurs. Cela s’est fait, mais la barre était manifestement placée très haut, ce qui est compréhensible.

Était-ce la première fois que vous visiez des juges et des procureurs ?

Non, c'était la deuxième fois. Après le succès de notre requête concernant Kun Kim, nous avons déposé une deuxième demande sur le Cambodge. Celle-ci était plus large et identifiait certains membres très haut placés du pouvoir judiciaire qui agissaient indubitablement comme des instruments du régime, s’assurant d’un système judiciaire non indépendant et ne servant qu'à permettre à l'élite au pouvoir de consolider sa mainmise, de commettre des violations des droits humains et de voler de l'argent. Nous avons déposé une demande auprès des États-Unis pour que le chef du pouvoir judiciaire et d'autres personnes soient ciblés. Mais ils n’y ont pas accédé. Cette demande n'a donc pas abouti.

Il est certain que, par le passé, il y a eu une réticence à sanctionner les juges et les procureurs. Cela s’est fait, mais la barre était manifestement placée très haut, ce qui est compréhensible.

Vous donne-t-on une explication lorsque votre requête est rejetée ?

Non. On ne donne pas vraiment de raisons aux organisations qui soumettent des demandes. Une décision est prise, et vous êtes informé lorsque la décision de sanctionner des individus est publiée. En général, vous ne recevez pas de retour si la décision est de ne pas sanctionner. Cela dépend dans une certaine mesure de vos relations personnelles. Les États-Unis sont, en fait, plus accessibles que le Royaume-Uni dans leur rapport avec la société civile sur ces questions. Human Rights First est la principale organisation à but non lucratif basée à Washington DC qui travaille sur les sanctions. Elle entretient des relations très étroites avec le Bureau de contrôle des avoirs étrangers (Office of Foreign Assets Control - OFAC) du Département du Trésor, qui s'occupe des sanctions. Par l'intermédiaire de Human Rights First, nous avons eu des réunions en face à face avec des responsables de l'OFAC pour discuter de nos requêtes. Mais ils ne nous ont pas dit ce qu'ils allaient faire.

Si l'on revient à sa définition, il est clair qu’un régime de sanctions vise à atteindre des objectifs de politique étrangère. Il est destiné à être utilisé à des fins politiques. Par exemple, l'administration Trump travaille actuellement sur une nouvelle série de sanctions devant viser de hauts responsables de la sécurité du Rwanda car, dans l'Est du Congo, les États-Unis exigent le retrait des rebelles du M23, soutenus par le Rwanda, des zones conquises depuis la signature, en décembre dernier, d'un accord de paix soutenu par les États-Unis entre la République démocratique du Congo (RDC) et le Rwanda. Comme cet accord n'a pas été respecté, les États-Unis veulent désormais faire pression sur le Rwanda. S'agit-il d'une utilisation classique du régime de sanctions ?

Oui, tout à fait. Il s'agit d'utiliser cet outil politique et diplomatique pour influencer les acteurs afin qu'ils agissent d'une manière conforme à des objectifs de politique étrangère. Cela peut inclure des sanctions contre des acteurs individuels dans des pays qui permettent à la Chine de construire de grands ports pour leur marine, par exemple. Cela peut inclure des sanctions contre des acteurs politiques qui alimentent les conflits dans leur pays. Ces sanctions sont liées aux objectifs de politique étrangère des États-Unis.

Depuis l’origine, les régimes de sanctions sont donc un système ambigu, comme une épée à double tranchant : il ne s'agit pas seulement d'un outil moral de défense des droits humains, mais aussi d'un outil hautement politique.

Oui, ils ont toujours été politiques. En général, les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Union européenne ne sanctionnent pas les pays amis, ni des individus proches des régimes de ces pays, même s’ils sont corrompus ou commettent des violations des droits humains. Il s'agit avant tout d'un outil diplomatique utilisé pour cibler des ennemis ou des individus vivant dans des pays considérés comme hostiles.

Ce qui a changé sous l'administration américaine actuelle, c'est que la CPI est considérée comme une menace pour les intérêts américains car elle cible les alliés des États-Unis, notamment leurs principaux alliés au Moyen-Orient.

En quoi les sanctions contre les procureurs et les juges de la CPI constituent-elles donc une rupture claire avec la pratiques dans le passé ?

Il faut d’abord rappeler que les pays occidentaux ont déjà pris pour cible des magistrats, comme dans l'exemple que j'ai donné sur la Biélorussie. Ce qui est différent aujourd'hui, ce n'est pas le recours aux sanctions, mais qui ou quoi est considéré comme « ami », et qui ou quoi est considéré comme favorable ou défavorable aux intérêts de politique étrangère. C'est cela qui a changé. Auparavant, la CPI, en tant qu'organisation judiciaire internationale, était généralement considérée comme amie de l'Occident. Les Américains ont toujours été sceptiques à l'égard de la CPI, mais elle n'était certainement pas considérée comme allant à l'encontre des intérêts de la politique étrangère des États-Unis. Ce qui a changé sous l'administration américaine actuelle, c'est que la CPI est considérée comme une menace pour les intérêts américains car elle cible les alliés des États-Unis, notamment leurs principaux alliés au Moyen-Orient.

A savoir Israël.

Oui. Ce n'est donc pas totalement incohérent avec l'utilisation des sanctions par les États-Unis dans le passé, dans le sens où ils utilisent des sanctions pour cibler des individus ou des organismes qu'ils considèrent comme contraires aux intérêts de la politique étrangère américaine. Ce qui a changé, c'est le groupe qu'ils considèrent comme ami ou ennemi.

Je dois également préciser que lorsque l'UE a sanctionné des juges biélorusses, c'était parce qu'ils n'avaient pas agi en tant qu'arbitres indépendants, mais comme les instruments d'un régime répressif. La situation est donc très différente de celle des juges de la CPI. Je ne pense pas qu'il y ait d'allégations selon lesquelles les juges de la CPI seraient corrompus ou que la CPI serait simplement l'instrument d'une organisation internationale répressive.

Il s'agit là d'un signal très clair de la part des États-Unis qu'ils sont prêts à recourir à des sanctions pour influencer des décisions judiciaires qui affectent leurs intérêts sécuritaires. Ils ne se contenteront pas de sanctionner des dirigeants politiques, militaires ou économiques dans certains pays ennemis ou neutres ; ils sont prêts à aller plus loin et à cibler des individus au sein d’organisations internationales. À ma connaissance, l'administration Trump est la seule à avoir pris pour cible des fonctionnaires d'une organisation internationale.

Lorsque la Russie impose des sanctions, cela n'a pas les mêmes conséquences pour les individus : ne pas pouvoir se rendre en Russie n'est pas un gros problème et la personne visée ne sera pas exclue d'un système bancaire majeur.

La Russie a également ses propres cibles et régimes de sanctions. Mais, bien sûr, lorsque la Russie impose des sanctions, cela n'a pas les mêmes conséquences pour les individus : ne pas pouvoir se rendre en Russie n'est pas un gros problème et la personne visée ne sera pas exclue d'un système bancaire majeur. Les sanctions russes n'ont tout simplement pas autant d'importance que celles imposées par les États-Unis, voire par l'UE ou le Royaume-Uni.

Une fois que vous figurez sur la liste des sanctions américaines, comment en sortir ?

Vous pouvez demander à l'OFAC de lever les sanctions. En général, deux approches sont possibles : soit votre désignation était infondée dès le départ, les preuves à l'appui de l'allégation étaient insuffisantes ; soit vous pouvez démontrer que votre comportement a changé depuis l'imposition des sanctions.

Les juges et les procureurs de la CPI pourraient a priori demander aux États-Unis de lever la mesure contre eux. Ils pourraient faire valoir que les sanctions ne sont pas étayées par des preuves, que leurs actes judiciaires et procéduraux ne constituaient pas une « menace extraordinaire » pour les intérêts de la sécurité nationale américaine et n'étaient pas motivés par des considérations politiques ou sélectifs.

La deuxième option consiste à montrer comment ils ont modifié leur comportement. C'est plus difficile pour les juges, car il est très improbable qu'ils reviennent sur les décisions qu'ils ont prises concernant Israël... Cela démontrerait en effet qu'ils ne sont pas indépendants. Et cela prouverait presque le bien-fondé de la position des États-Unis, dans un sens inverse. Ce n'est donc pas une option réaliste pour eux.

À défaut, ils pourraient introduire un recours devant les tribunaux américains. Mais les tribunaux accordent une grande latitude au gouvernement américain. Je ne suis donc pas sûr que l'une ou l'autre de ces voies aboutisse.

Je ne pense pas qu'il soit nécessaire de modifier la loi Magnitsky. Elle comporte déjà une grande marge d'appréciation. Différents régimes l'utiliseront donc de différentes manières.

Diriez-vous que la décision de l'administration Trump à l'encontre des juges de la CPI affecte, dans une certaine mesure, la crédibilité du régime de sanctions américain ? Les avocats comme vous, spécialisés dans les droits humains, pourraient-ils continuer à l'utiliser à l'avenir et ignorer la manière dont il a été utilisé contre eux par ce même gouvernement ? Pouvez-vous fermer les yeux sur ses abus et l'utiliser quand cela vous arrange ? Enfin, sera-t-il nécessaire de modifier la loi Magnitsky une fois l'ère Trump achevée ?

Tout d'abord, je ne pense pas qu'il soit nécessaire de modifier la loi Magnitsky. Elle comporte déjà une grande marge d'appréciation. Différents régimes l'utiliseront donc de différentes manières. Je pense qu'il est relativement normal de s'attendre à un changement de politique étrangère entre différentes administrations américaines. Et avec ce changement de politique étrangère vient un changement des cibles, car la loi Magnitsky vise ceux qui sont considérés comme agissant contre les intérêts nationaux et sécuritaires des États-Unis et cela change en fonction de l'administration et de ses priorités. Il n'est donc pas nécessaire de modifier la loi.

Quant à savoir si les avocats des droits humains devraient boycotter l'utilisation de la loi Magnitsky mondiale, c'est évidemment une question qui relève de chaque avocat individuellement. Mais les avocats des droits humains ne disposent que d'un nombre limité d'options pour faire bouger les choses. Et s'ils peuvent continuer à utiliser ces régimes de sanctions pour viser les méchants et faire bouger les choses de manière positive dans des pays pauvres où les victimes souffrent encore, il sera difficile de renoncer à cette option. Nous en avons si peu à disposition.

Oui, les États-Unis ont changé d'orientation. Mais entre ce que les avocats des droits humains veulent accomplir et ce que l'administration veut accomplir, il existe toujours un terrain commun. Reprenons l'exemple du Rwanda : de nombreuses personnes qui travaillent sur la RDC veulent voir le Rwanda se retirer du Congo, car le M23 commet des atrocités dans l'Est de la RDC. Faire pression sur le Rwanda pour qu'il retire son soutien et son influence sur le M23 est donc une très bonne chose.

Il en va de même pour l'Iran [Cet entretien a été réalisé avant l’attaque armée des Etats-Unis contre l’Iran]. Il existe une grande convergence d'intérêts entre les militants des droits humains, tant sur le terrain en Iran qu'à l'étranger, et l'approche de l'administration Trump visant à peser sur le régime iranien. Ce n'est donc pas que l'administration Trump ne fasse rien qui soit soutenu par les avocats des droits humains. C'est simplement que l'accent est mis ailleurs, et il existe des exemples évidents où elle agit d'une manière contraire à ce qui est généralement préconisé par les avocats internationaux des droits humains.

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