L'argent compte, et c’est la question centrale de l'Assemblée des États parties (AEP). Pour 2022, le bureau du procureur de la Cour pénale internationale (CPI) a demandé aux États une augmentation de 8,5 % de son budget. Karim Khan, le nouveau procureur qu’ils ont élu en juin, veut apporter des changements radicaux, dont notamment le retour à deux procureurs adjoints, au lieu d'un seul, qui doivent être élus dans le courant de cette semaine à La Haye lors de la réunion annuelle des États parties.
Ses plans, décrits dans le projet de budget, comprennent des "pôles Poursuites", dirigés par des coordonnateurs principaux qui rendent compte aux procureurs adjoints du travail des "équipes unifiées" composées de juristes, d'enquêteurs et d'analystes. Les examens préliminaires - l'étape précédant l’ouverture d’une enquête - feront partie du travail de ces pôles. L'organe consultatif et de direction connu sous le nom d'"ExCom" [comité exécutif, ndlr], composé des chefs de divisions du bureau, sur lequel la précédente procureure s'appuyait pour mettre en œuvre sa stratégie, a été supprimé. Le bureau lui-même sera renforcé par du personnel chargé des affaires extérieures et de la communication.
Les changements vont bon train, et de nouvelles offres d'emploi sont émises par le tribunal de La Haye – pour des postes soumis aux discussions budgétaires de l'AEP. Tout cela s’accompagne d’un réexamen complet, entrepris par Khan depuis sa prise de fonction, de tous les examens préliminaires et enquêtes dont il a hérité de sa prédécesseure Fatou Bensouda, qui a quitté ses fonctions en juin à l’issue des neuf années de son mandat.
Ces propositions s'inscrivent également dans le contexte d'un processus plus large lancé par les États, l'examen par des experts indépendants (IER), qui a proposé il y a un an plus de 300 recommandations visant à modifier tous les secteurs d'activité de la CPI. Ce processus s'est transformé en un mécanisme dirigé par des diplomates et doté d'un plan d'action visant à systématiser et à hiérarchiser l'ensemble des recommandations, qui comprennent des points litigieux pouvant avoir un impact sur certaines des propositions de Khan.
Des limites à l'indépendance du procureur ?
Alors que la mise en œuvre des recommandations de l’IER se déroule en coulisses - un processus "extrêmement lourd", reconnaît Gabriele Chlevickaite, professeur adjoint à l'Université libre d'Amsterdam (VU), qui a travaillé sur l'IER l'année dernière - on craint que les États ne soient tentés d’y trouver l’opportunité de fixer des limites à l'indépendance du procureur. "Il serait naïf de prétendre que la CPI ne fonctionne pas dans un environnement hautement politique", déclare Raquel Vazquez Llorente de la Fédération internationale des droits de l'homme (FIDH), "mais il serait fatal pour la Cour que le bureau du procureur soit politisé". Cependant, il est "particulièrement important" que les recommandations de l'IER sur la complémentarité et le seuil de gravité "soient menées dans le but de respecter l'indépendance des procureurs", estime Human Rights Watch dans ses recommandations à l'AEP. L'ONG souligne aussi que le fait que le processus de révision soit dirigé par les États "ouvre la porte à une interférence potentielle avec l'indépendance de la Cour ".
Des moyens imaginatifs pour collaborer avec les États
Les premières décisions de Khan ont marqué les esprits : recentrer l'enquête sur l'Afghanistan en l'éloignant des crimes présumés commis par les forces américaines et leurs alliés du gouvernement afghan ; arrêter l'examen préliminaire en cours en Colombie ; mettre en pause l'enquête sur les Philippines ; et ouvrir une enquête sur les crimes présumés au Venezuela en signant un mémorandum avec les autorités. Puis il s’est adressé au Conseil de sécurité des Nations unies dans son rapport semestriel sur la Libye en lui demandant de financer cette enquête, sachant qu’il avait lui-même renvoyé la situation au premier procureur de la Cour. Il a ajouté qu'il explorait des "moyens imaginatifs" de collaborer avec les États et que le succès ne devait pas être défini par "le nombre de procès ou le nombre de procédures à La Haye", mais plutôt par une meilleure justice en général.
Le procureur a maintenant seize investigations en cours sur son bureau. Pour obtenir des résultats efficaces, selon HRW, "un travail considérable [doit] être accompli pour que des affaires supplémentaires soient portées devant la Cour et que celle-ci puisse maximiser son impact pour les communautés affectées". Dans sept des situations sur lesquelles la Cour enquête actuellement, "aucune accusation publique n'a encore été portée", notent-ils.
Au cours d’une retentissante tournée en Amérique latine en novembre, Khan a clôturé l'examen préliminaire, ouvert il y a dix-sept ans en Colombie pour des crimes commis durant la lutte antiguérilla. Certains lui ont reproché de ne pas avoir maintenu la pression sur Bogota. Au Venezuela, il a tenu une conférence de presse avec les autorités. Ses démarches sont "conformes à l'accent que le procureur a mis jusqu'à présent sur la complémentarité positive à la CPI", estime Triestino Marinello, de la Liverpool John Moores University, qui porte un regard critique sur le protocole d'accord que le procureur a signé avec Caracas.
La décision la plus critiquée que le procureur a prise jusqu'à présent a été celle sur l'Afghanistan. "À mon avis, ce n'était pas la meilleure façon de procéder", déclare Chantal Meloni, professeur à l'université de Milan, "car les mots qu'il a utilisés, la façon dont il l'a justifiée, ne reposaient pas sur des critères juridiques. Elle était fondée sur une sorte de realpolitik". Cette approche pragmatique a également valu à Khan une réprimande de la part des juges, qui l'ont averti qu'il devait à la fois montrer qu'il abordait une enquête de manière impartiale et être réellement impartial. Ces décisions semblent représenter "un changement de paradigme", selon Marinello, par rapport au mandat de Bensouda ; Khan "se tient à proximité des États, conclut-il, "ce sera son mandat pendant ces neuf années".
Inertie de l'institution
Les changements radicaux sont illustrés par des organigrammes et des créations de postes dans le nouveau budget. Le procureur Khan "utilise explicitement le rapport de l'IER pour justifier certains des changements", note Chlevickaite. La suppression du "tristement célèbre ExCom", dit celui qui a travaillé auparavant au bureau du procureur, pourrait en effet accroître l'efficacité. Mais il souligne que si l'IER avait également "recommandé un certain nombre de changements en relation avec l'ExCom", ils n'étaient "pas aussi profonds que ce que le procureur a décidé". Khan, sans hésiter, l’a "tout simplement supprimé".
Chlevickaite prévient qu'un changement de structure ou de stratégie n'aura pas nécessairement les résultats escomptés : "Seules les personnes qui peuvent objectivement indiquer si cela a affecté les flux de travail seront en mesure d’en juger. Il espère qu’une meilleure consultation du personnel et de la société civile permettra de savoir "si les changements ont l'effet escompté ou s'il s'agit simplement de changements pour le plaisir de changer". "Les gens pourraient très simplement continuer à travailler comme avant", souligne-t-il, car "il faut compter sur l'inertie de cette grosse institution".
"Il est trop tôt pour évaluer si les changements opérés par le procureur Khan se traduiront par des succès au tribunal", convient Vazquez Llorente. La question ultime étant selon elle de se demander ce "que signifient ces changements, en termes de justice pour les survivants et les communautés affectées ?" Il y a du travail à faire, dit-elle, "dans la façon dont le procureur Khan s'engage avec les ONG locales et internationales, au-delà des tables rondes et autres réunions semi-publiques. Il y a un processus d'établissement de la confiance qui est encore en cours, et qui pourrait certainement être amélioré en étant plus transparent sur les changements qui ont lieu, sans rompre la confidentialité ni compromettre les enquêtes".
En choisissant Khan, les États ont clairement indiqué qu'ils souhaitaient un procureur qui soit réaliste quant à ce que le tribunal peut accomplir dans un monde où les États ont la primauté. Son prédécesseur a mené des enquêtes sur des situations qui concernaient directement trois des membres permanents du Conseil de sécurité. Khan a déjà montré qu'il n'avait aucun scrupule à donner une nouvelle orientation à son bureau. S'il parvient à répondre aux attentes considérables de toutes les parties prenantes, les États pourraient cesser de pester contre les coûts de la Cour et desserrer le robinet du financement.
