La CPI à l’heure du rationnement

Le procureur de la Cour pénale internationale Karim Khan a été rejoint par deux nouveaux procureurs adjoints, élus la semaine dernière lors de la réunion annuelle de la Cour. Mais les États n'ont pas apporté de ressources supplémentaires. Le procureur sera contraint d'élaguer sa pile de dossiers et aura du mal à gérer les attentes des nombreux groupes d'intérêt qui font pression sur la Cour pour qu'elle fasse mieux.

La CPI à l’heure du rationnementReprésentants et délégués des États membres de la Cour pénale internationale ont procédé au vote du budget et à plusieurs élections lors de leur réunion annuelle à la Haye. © ICC-CPI
7 min 14Temps de lecture approximatif

L’atmosphère de cette réunion d’une semaine, dans le cadre de ce World Forum de La Haye ressemblant à une caverne, a été à la fois optimiste et professionnelle. Un nouveau président de la Cour, un nouveau président de cette réunion des États et un nouveau procureur étaient tous à la table d’honneur lors de la session d’ouverture de l’Assemblée des États parties (AEP) de la Cour pénale internationale (CPI). Les sanctions américaines imposées il y a plus d’un an à l’encontre de l’ancienne procureure Fatou Bensouda pour sa tentative d’enquête sur les crimes de guerre présumés commis par les États-Unis en Afghanistan appartiennent non seulement au passé, mais elles ont également contraint de nombreux États à proclamer leur allégeance à la justice pénale internationale et leur soutien au travail de la Cour.

En raison des lourdes restrictions imposées par la pandémie de Covid-19, seul un nombre limité d’ONG observait les États lors de ces réjouissances annuelles. Les candidats à diverses élections, dont des postes au sein du conseil d’administration du Fonds au profit des victimes et ceux de procureur adjoint, faisaient campagne auprès des délégués des États dans les couloirs, quelques événements parallèles étaient organisés en ligne et les controverses ont été réduites au minimum.

Les États membres de la CPI ont examiné la demande d’augmentation de 9,5 % du budget annuel de la Cour et en ont accepté moins de la moitié, pour une modeste augmentation à près de 155 millions d’euros. « Il est remarquable d’avoir une augmentation », déclare Elizabeth Evenson, qui a suivi les procédures pour l’ONG internationale Human Rights Watch (HRW), mais « c’est inquiétant, c’est moins que ce que la Commission budgétaire et des finances (CBF) a recommandé ». Tous les directeurs de la Cour avaient pourtant plaidé en faveur d’une augmentation des ressources financières en raison de l’accroissement de la charge de travail dans l’ensemble de l’institution et un doublement des procès prévu pour 2022, ainsi qu’un certain nombre de changements au sein du Bureau du procureur.

Mais la dure réalité – comme l’a souligné la CBF – est qu’au milieu de l’année 2021, la Cour comptait plus de 60 millions d’euros d’arriérés de paiement par les États membres et que « jusqu’à ce que les États en retard de paiement fassent preuve d’une volonté de régler substantiellement leurs contributions, les augmentations budgétaires seront limitées à l’essentiel et, en premier lieu, les économies internes, les gains d’efficacité et la hiérarchisation des priorités seront utilisés pour répondre aux besoins essentiels ». L’ampleur considérable des arriérés accumulés s’explique principalement par les effets économiques du coronavirus, selon Alexandrah Bakker, qui tient le blog Lawyering Justice pour le Public International Law & Policy Group (PILPG), un cabinet international d’avocats pro bono, ce qui signifie qu’il n’y a « pas de solution facile [à la crise budgétaire] ; les États ont du mal, donc la Cour a du mal ».

Pas de fantômes, pas de tromperie

Le nouveau procureur Karim Khan avait demandé aux États des fonds suffisants pour accomplir les changements substantiels qu’il opère dans la manière dont son bureau doit enquêter et poursuivre certains des crimes les plus graves au monde. Lors d’une conférence de presse, il a justifié les décisions qu’il a prises – par exemple, celle de ne pas accorder la priorité aux volets américain et afghan d’une vaste enquête sur les crimes commis en Afghanistan depuis 2003 – pour des questions de ressources, et non du fait d’être « craintif » de défier une superpuissance. « En réalité », a-t-il dit, son bureau « s’est trop éparpillé » sur 11 enquêtes et 16 examens préliminaires. « Il y a un degré de réalisme que tout le monde doit comprendre. »

Sans entrer dans les détails, il s’est engagé à ne pas créer d' »équipes fantômes ». Il a indiqué que certaines enquêtes dont il a hérité sont moins importantes que ce à quoi il aurait pu s’attendre et il ne veut pas « donner l’impression qu’il y a de l’activité [dans son bureau] alors que ce n’est pas le cas, car je pense que ce n’est pas honorable ».

« Si nous continuons à promettre que nous pouvons tout faire avec ces ressources-là, a-t-il poursuivi, nous mentons, nous sommes trompeurs. Nous suscitons des attentes et je ne vais pas le faire, peu importe les conséquences. »

Le détail de ses décisions de poursuivre ou non des crimes suffisamment graves sera étayé par l’évaluation écrite de ses équipes qui estimeront les chances de succès de ces poursuites. « Existe-t-il des éléments de preuve permettant d’envisager de manière réaliste une condamnation ? » : tel sera le « critère » pour agir, a-t-il déclaré. Les dossiers et les preuves qui les étayent ne se renforcent pas pendant que la CPI attend la délivrance d’un mandat d’arrêt : « Le ligne de repère pourrait bien être avant qu’un individu soit nommé, c’est alors qu’il faut décider si l’on peut prouver l’affaire au-delà du doute raisonnable. »

Une approche pragmatique

Le procureur met l’accent sur la complémentarité, à savoir que les États ont eux-mêmes la responsabilité d’engager des poursuites. Il vient de nommer un nouveau conseiller spécial sur l’assistance juridique mutuelle. Mais la manière dont la Cour soutiendra les efforts des États pour réduire le « déficit de responsabilité », comme le dit Khan, n’est pas encore claire. Nous pouvons « essayer d’aider avec notre expertise technique, à mesure que nous avançons dans les enquêtes, c’est quelque chose que nous faisons avec le Venezuela », a-t-il expliqué, faisant référence à un accord récent qu’il a signé avec Caracas. « L’idéal est que l’État le fasse lui-même. Si ce n’est pas le cas, nous pouvons essayer de l’aider. Avec une complémentarité positive jusqu’à un certain point, en sachant que nous ne sommes pas une agence de développement. » Il doit désormais y parvenir dans les limites des 49,5 millions d’euros que les États ont alloués à son bureau.

« Il est très honnête sur le fait qu’il essaie d’être pragmatique », analyse Bakker. Il a offert « un message difficile », reconnaît Evenson. Mais ce n’est pas une surprise, dit-elle : « Les associations de victimes sont bien conscientes, depuis de nombreuses années, que le tribunal ne dispose pas des ressources dont il a besoin. Et n’a peut-être pas, à d’autres égards, eu la capacité nécessaire pour répondre à leurs attentes très légitimes. Donc, je ne pense pas que ce soit nouveau. Je pense que le nouveau procureur tient clairement à être très transparent sur ses prises de décision et à dire clairement que certaines d’entre elles sont motivées par la nécessité d’établir des priorités à la lumière de ressources limitées. »

Le changement aura-t-il lieu ?

Outre le budget, l’AEP s’est penchée sur la mise en œuvre d’un rapport d’experts indépendants accablant, publié il y a deux ans et contenant près de 400 recommandations de changement. Les ONG sont préoccupées par la question de savoir dans quelle mesure les États parties devaient contrôler le processus de mise en œuvre ou se contenter de surveiller la façon dont un tribunal indépendant s’acquitte de sa tâche. Ces derniers ont entendu haut et fort les critiques de la société civile.

S’agissait-il donc d’une brève « lune de miel » du nouveau procureur avec les États ? Il y a neuf ans, la prédécesseuse de Khan avait également bénéficié d’un rebond de l’engagement lors de son arrivée au poste de procureur de la CPI et les États avaient voulu montrer leur soutien à sa vision. Mais les décisions difficiles demeurent. Selon Evenson, les États ne sont pas conscients des ressources nécessaires pour faire face à la charge de travail de la Cour : « Je doute que le discours sur les besoins budgétaires de la justice internationale change fondamentalement. » C’est pourquoi HRW milite pour une discussion plus stratégique, comme le suggère le rapport des experts, afin d’aider les États parties à comprendre qu' »il y a une réelle limite à ce que leur demande de priorisation peut entraîner ; elle compromet déjà l’accès des victimes à la justice ».

PUIS ILS FURENT TROIS

Lors de sa dernière journée, l’Assemblée des États parties à la CPI a élu deux procureurs adjoints. Nazhat Shameen Khan, de Fidji, a été élue facilement au premier tour, mais il a fallu trois tours pour que Mame Mandiaye Niang, du Sénégal, soit à son tour élu.

La décision de Karim Khan d’avoir deux adjoints n’a pas été acceptée sans controverse par les États. Dans les premières années de la CPI, il y avait un adjoint pour les enquêtes et un pour les poursuites, mais cela a été rapidement abandonné après la démission de l’un d’eux, Serge Brammertz. « Il y avait quelques doutes préalables sur la façon dont cela fonctionnerait », explique Bakker. Mais les États ont compris que ces nouveaux postes rempliraient un certain nombre d’objectifs. Khan souhaite réduire la distance entre les hauts responsables de son bureau et les équipes d’enquêteurs et de procureurs. Les procureurs adjoints dirigeront chacun un certain nombre d’équipes, menées par des coordinateurs. Khan veut également assurer la diversité. Sur 177 candidats, six ont été sélectionnés et présentés aux États dans deux listes de trois. Une liste de candidats était réservée aux femmes, l’autre aux praticiens du droit romano-germanique. (M. Khan, avocat britannique, est issu de la Common law.) Les élections ont été séparées pour permettre aux États de faire leur choix en assurant la représentation de différentes parties du monde.

Nazhat Shameen Khan a été la première femme procureur, la première femme directrice des poursuites publiques et la première femme juge à la Haute Cour aux Fidji. Ces dernières années, elle a occupé le poste de représentante permanente des Fidji auprès des Nations unies à Genève. Elle est actuellement présidente du Conseil des droits de l’homme. Selon une lettre de présentation aux États, « le panel a estimé à l’unanimité que Mme Khan était une candidate remarquable qui ferait un procureur adjoint exceptionnel, si elle était élue ».

Mame Mandiaye Niang est procureur général de la Cour d’appel de Saint-Louis, au Sénégal, et juge. Il a été juge aux tribunaux ad hoc de l’Onu pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) et pour le Rwanda (TPIR). Au sein d’une CPI qui n’a connu jusqu’à présent que des procès de suspects de crimes de guerre originaires d’Afrique, Niang représente le continent africain en plus d’être issu d’un système de droit romano-germanique, contrairement à Karim Khan et Nazhat Shameen Khan.