CPI : « Pour la puissance américaine, c’est un terrain d’exercice pour d’autres leviers d’influence »

JUSTICE INFO : N’a-t-on pas vu, le 9 octobre, les deux faces d’une même situation qui marque de façon globale la justice internationale ? Pile, il y a ceux qui s’accrochent à l’idée que la paix et l’ordre mondial peuvent être régulés par le droit ; et face, ceux qui veulent le démanteler pour imposer la loi du plus fort. Comment décririez-vous cette journée ?

JULIAN FERNANDEZ : À mon sens, les relations internationales vivent d’une manière générale une période de transition, un renouveau de la compétition stratégique qui est marqué par trois phénomènes : la hausse de l’instabilité ; la crise de la normativité ; et puis ce qui est très intéressant, la crise des récits. Pour moi, cette journée illustre cette crise des récits.

D’un côté, nous avons la distinction d’une figure qui, au-delà de ce qu’elle est et de ce qu’elle a fait, incarne le combat pour l’intérêt d’un ordre fondé sur les règles, pour l’intérêt du multilatéralisme, pour l’intérêt du droit international.

Ce qui est très intéressant dans la présentation de cette lauréate, c’est à quel point on a voulu insister en ces temps sur l’intérêt du droit international. A mes yeux, Navi Pillay, sa vie, son œuvre, est au croisement d’au moins trois trajectoires importantes du droit international au XX^e siècle.

D’abord, la démocratisation. C’est fondamental. À l’heure où la démocratie reflue, où les États-Unis ne sont plus considérés par les instituts de référence comme V-Dem comme une démocratie libérale, Pillay a incarné – dans sa lutte contre l’apartheid, dans son rôle dans la transition démocratique en Afrique du Sud, elle qui a été une des premières juges de couleur à la Haute Cour de justice – ce combat pour l’État de droit, pour la démocratie en interne. C’est un message fort, compte tenu aujourd’hui des difficultés des régimes politiques démocratiques et de la tentation de l’autoritarisme.

La deuxième trajectoire forte de sa vie, c’est évidemment son combat pour le multilatéralisme et les droits de l’homme. Quand on voit aujourd’hui les différentes crises qui touchent l’Onu, distinguer quelqu’un qui a été haut-commissaire des Nations unies aux droits de l’homme, qui a eu un rôle important dans les commissions d’enquête du Conseil des droits de l’homme – en l’espèce à l’égard des territoires palestiniens occupés –, c’est aussi un message que l’on envoie sur l’intérêt du multilatéralisme onusien et de tout ce qu’il peut faire pour contenir la violence, pour œuvrer à la paix positive.

« On a aujourd’hui tendance à croire que tout peut se résoudre par des deals de paix immédiate, de paix négative, de paix du cessez-le-feu. On oublie à quel point la paix à long terme, la paix qui travaille sur les racines des différends, de la violence, qui est capable de casser le cycle des passions tristes, cette paix a besoin du droit. »

On a aujourd’hui tendance à croire que tout peut se résoudre par des deals de paix immédiate, de paix négative, de paix du cessez-le-feu. On oublie à quel point la paix à long terme, la paix qui travaille sur les racines des différends, de la violence, qui est capable de casser le cycle des passions tristes, cette paix a besoin du droit, elle a besoin des réparations, elle a besoin de la justice, elle a besoin du développement. Elle a aussi besoin de dire les choses. Je crois que l’œuvre de Pillay dans le multilatéralisme, au service des droits de l’homme, dans des situations conflictuelles telles que la Palestine, est aussi quelque chose qu’on a voulu reconnaître.

Et puis, bien sûr, la dernière trajectoire est celle de la justice pénale internationale. À l’heure où les institutions sont critiquées, où la Cour pénale internationale fait l’objet de frictions, de retraits, on distingue une personnalité qui a été juge à la CPI et qui a représenté ses espoirs au début de la Cour.

En face de ce récit, la journée [du 9 octobre] offre une autre représentation des relations internationales où ce qui prime, c’est la puissance et non pas les principes. La Cour pénale internationale a été inscrite sur la liste des personnes faisant l’objet de sanctions par le trésor américain. Ce qui prime, c’est l’agenda immédiat, où les États-Unis portent une lecture détachée de la norme, de la contrainte et désinhibée. C’est une nouvelle évolution dans le durcissement et l’hostilité américaine à l’égard de la Cour, où finalement on lui propose un deal, où les sanctions sont pour l’instant suspendues, jusqu’à avril 2027, à condition qu’on réforme le statut [de la Cour], qu’on abandonne les poursuites contre Netanyahou et Gallant, qu’on dise clairement que l’enquête en Afghanistan ne pourra aucunement viser des officiels américains, etc. C’est-à-dire qu’on redessine la justice pénale internationale d’une façon sélective, avec un privilège catégoriel, individuel, alloué aux grandes puissances et, en l’espèce, aux États-Unis. On casse ici un des développements majeurs du droit des relations internationales au cours de ces dernières décennies.

Ce qui m’a vraiment marqué, c’est ce symbole du choc des récits dans les relations internationales actuelles, entre ceux qui croient encore à un ordre international fondé sur les règles, les Nations unies, le multilatéralisme. Et ceux qui veulent s’en détacher, qui veulent avancer sur des agendas de repli, sur des agendas de deal, sur des agendas qui ne prennent finalement pas en compte les normes, les obligations de comportement.

J’ajoute peut-être un dernier point un peu malicieux de la part du Nobel. On a distingué aussi, et c’est important dans ce récit, une personnalité qui a été formée aux États-Unis, à l’université de Harvard. On honore une personne qui a bénéficié de la liberté académique aux États-Unis, du savoir américain, de son attractivité à l’heure où les universités y sont sous pression. Est-ce que Pillay obtiendrait son visa aujourd’hui pour aller travailler, pour aller étudier à Harvard comme elle a pu le faire dans les années 1980 ?

« Que serait la justice pénale internationale sans l’engagement des États-Unis à Nuremberg, au TPIY [Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie], au TPIR [Tribunal pénal international pour le Rwanda], dans d’autres juridictions hybrides, jusqu’aux Chambres spécialisées pour le Kosovo, sans les moyens américains, la force de proposition qu’ont été les États-Unis ? »

Cela fait également écho au rôle historique des États-Unis dans le développement de la justice pénale internationale… 

Absolument. On distingue ici une personnalité qui a bénéficié dans sa formation de la liberté, des valeurs des États-Unis. Et le régime américain actuel vient punir une institution qui s’inscrit dans une évolution du droit qui doit énormément aux États-Unis. Que serait la justice pénale internationale sans l’engagement des États-Unis à Nuremberg, au TPIY [Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie], au TPIR [Tribunal pénal international pour le Rwanda], dans d’autres juridictions hybrides, jusqu’aux Chambres spécialisées pour le Kosovo, sans les moyens américains, la force de proposition qu’ont été les États-Unis ?

Évidemment, il y a une crise de modèle : les États-Unis ont toujours été favorables à la justice pénale internationale, mais pour les autres, pas pour eux. Une de leurs revendications très fortes – au-delà de la protection des mandats d’arrêt contre leurs alliés ou contre leurs enquêtes –, c’est la volonté de modifier l’article 12 du Statut de Rome, de changer finalement un seul mot, une seule conjonction de coordination dans les critères préalables à la compétence de la Cour. Pour que la Cour ne puisse avoir compétence, hors renvoi du Conseil de sécurité de l’Onu, que quand dans des situations de rattachement territorial et personnel. Que la Cour ne puisse avoir compétence que des crimes commis sur le territoire d’États parties ET par des ressortissants d’États parties, afin de protéger définitivement les États-Unis qui n’ont évidemment pas l’intention de se joindre au cercle des parties. C’est à la fois un recul, et une clarification que les États-Unis n’ont pas la même vision que d’autres sur ce qu’est l’évolution du droit national et de la justice pénale internationale. C’est un instrument avant tout destiné aux autres, pas à soi.

« C’est quand même une situation ubuesque : dans la liste des personnes sanctionnées aux États-Unis, vous avez à la fois des suspects de la CPI comme Joseph Kony, le chef de l’Armée de résistance du Seigneur, en Ouganda, et des juges de la CPI, l’institution elle-même. Mais Donald Trump balaie cela. »

Est-ce que l’on n’est pas aussi sur le registre du symbole puisque, finalement, la CPI ne menace pas vraiment les États-Unis ?

Oui, et comme beaucoup de dirigeants, au-delà de ses émotions, de sa psychologie, Donald Trump va raisonner sur les capacités davantage que sur les intentions.

La CPI a quand même longtemps été gouvernée par une politique pénale particulièrement prudente. Récemment, y compris dans des situations qui intéressent directement les États-Unis, l’enquête en Afghanistan, le bureau du procureur avait lui-même décidé de ne plus prioriser les éventuelles poursuites sur les crimes commis par des officiels américains dans les camps de détention en Afghanistan. L’idée était de prioriser les crimes commis par les Talibans. On se souvient aussi que la CPI n’avait pas donné suite, à deux reprises, sur l’idée d’ouvrir une enquête sur les crimes commis par les Britanniques en Irak. On se souvient encore que la CPI avait été utilement mobilisée par 43 États dans la situation en Ukraine. Bref, c’était un peu le modus vivendi que les États-Unis avaient trouvé avec la Cour, où ils s’étaient dit : certes, elle a des capacités, mais on voit bien que dans les intentions, elle a d’autres priorités, on peut vivre avec et on peut même soutenir certaines de ses poursuites.

C’est quand même une situation ubuesque : dans la liste des personnes sanctionnées aux États-Unis, vous avez à la fois des suspects de la CPI comme Joseph Kony, le chef de l’Armée de résistance du Seigneur, en Ouganda, et des juges de la CPI, l’institution elle-même. Mais Donald Trump balaie cela. Évidemment, il y a le poids de sa relation avec Netanyahou et des avancées des enquêtes et des poursuites dans la situation en Israël. Mais s’agissant des États-Unis, en réalité, le bureau du procureur et la Cour ont été plutôt prudents. Et à ma connaissance, il n’y a pas eu non plus de poursuite pour atteinte à l’administration de la justice qui vise des officiels américains.

C’est aussi ce que représente symboliquement, comme modèle de justice et comme modèle de multilatéralisme, la CPI : une instance, une organisation internationale où les États-Unis n’ont pas de privilèges, et que les États-Unis entendent combattre.

« N’oublions pas que l’adoption du Statut de Rome, puis son entrée en vigueur, représentent certainement la plus importante défaite diplomatique de toute l’histoire des États-Unis. Il y a toujours eu une volonté de revanche des administrations américaines depuis, même si la relation s’est apaisée sous Bush II et Obama. Avec Trump, les États-Unis enlèvent les gants. »

J’ajouterais que pour les États Unis, les sanctions contre la CPI s’inscrivent dans une vieille tradition exemptionaliste dans le rapport aux règles encadrant le recours à la force, le commerce ou la manière dont les gouvernements traitent leurs citoyens. Dans ces conditions, ils ne pouvaient que s’opposer au modèle de la CPI qui minore le rôle du Conseil de sécurité, refuse les privilèges catégoriels (y compris des ressortissants d’États non parties) ou individuels (immunités personnelles), donne des pouvoirs importants au procureur pour enquêter et poursuivre sur des crimes – liés à la guerre, à l’agression sous certaines conditions – qui exposent davantage les puissances interventionnistes comme les États-Unis. N’oublions pas que l’adoption du Statut de Rome, puis son entrée en vigueur, représentent certainement la plus importante défaite diplomatique de toute l’histoire des États-Unis. Il y a toujours eu une volonté de revanche des administrations américaines depuis, même si la relation s’est apaisée sous Bush II et Obama. Avec Trump, les États-Unis enlèvent les gants ici comme ailleurs et affichent leur volonté de démanteler brique par brique la CPI. C’est une illustration supplémentaire de leur volonté d’exercer une puissance sans principe et sans retenue avec les alliés et les institutions auxquelles ils croient.

« Sur le plan européen et des États parties, il y a une sorte de fin d’apaisement et de prise de conscience, désormais, qu’il faut avancer sur la voie de l’autonomie numérique, de l’autonomie bancaire, et d’instruments qui soient de nature à rassurer les partenaires européens, les entreprises européennes, et de protéger ainsi la CPI. »

Est-ce que les réponses sont à la hauteur, que ça soit de la part de la CPI elle-même ou des États parties à la CPI ?

Je crois qu’il faut bien distinguer ici deux mouvements. Il y a un mouvement engagé par la CPI de longue date, d’anticipation, de résilience aux éventuelles mesures étatiques hostiles. Parce que, pour le coup, il n’y a pas que les États-Unis ; il y a aussi la Russie, dans un autre genre. On se souvient de la cyberattaque de 2023. Il y a donc toute une série de mesures, parfois discrètes, engagées par la CPI en coopération avec l’État hôte [les Pays-Bas], avec certains États parties, avec des acteurs non étatiques – je pense notamment à des firmes de la tech – pour prévenir l’effet d’éventuelles sanctions, solidifier l’indépendance numérique de la Cour, préserver ses transactions financières. Il y a un premier mouvement de préparation, si je puis dire, depuis plusieurs mois, sinon plusieurs années, de la Cour à des attaques hostiles.

Et puis, il y a le mouvement public de réaction, aussi bien de la Cour que des États parties. C’est là que l’on voit bien la double nature de la CPI : juridiction pénale et organisation internationale. Ici, ce qui a dominé jusqu’à présent, c’est une volonté d’apaisement. Quiconque a assisté à l’Assemblée des États parties l’année dernière, en décembre, a été marqué par ce qui dominait : donnons-nous du temps, gagnons du temps, trouvons des moyens de discuter avec les États-Unis, d’avancer de manière constructive.

Même dans les communiqués de la CPI à la suite des sanctions prises contre ses juges, contre ses procureurs, il y avait une réaction certes, mais qui était modérée. J’ai le sentiment, sur ce deuxième mouvement public, qu’on est en train de vivre un moment de bascule. La réaction de la CPI aux sanctions américaines la visant en tant qu’institution est quand même extrêmement ferme et vive. Elle prend tout le monde à partie. On vit un moment historique : qu’est-ce qu’on racontera plus tard ? Qu’est-ce qu’on aura fait ?

Sur le plan européen et des États parties, il y a une sorte de fin d’apaisement et de conviction, désormais, de prise de conscience que même en parallèle à des efforts diplomatiques, il faut se doter d’instruments. Il faut avancer sur la voie de l’autonomie numérique, de l’autonomie bancaire en Europe, et d’instruments qui soient de nature à rassurer les partenaires européens, les entreprises européennes, et de protéger ainsi les relations de la CPI.

L’avenir nous le dira, et en particulier les prochaines semaines et la future assemblée des États parties [début décembre 2026], où cette question va être centrale. Mais j’ai le sentiment que, même en gardant des canaux ouverts avec l’administration américaine, il va falloir s’armer, il va falloir muscler les instruments à disposition et trouver des voies d’indépendance réelles.

« Les mesures américaines, si elles ont quelque chose de rationnel dans la grille de lecture de Trump, peuvent s’avérer en pratique totalement déraisonnables pour les intérêts plus généraux des États-Unis. »

Ce qui explique d’ailleurs pourquoi toute la scène américaine n’est pas en harmonie avec cette décision de Trump. Vous avez un certain nombre d’acteurs non étatiques, et en particulier les big techs américaines, qui estiment que c’est un peu contraire à leur intérêt, voire à l’intérêt national, en disant : vous êtes en train ici d’inciter l’Europe à se doter de ses propres clouds, de ses propres entreprises, de ses propres instruments, et tout cela peut aussi engendrer de la concurrence, des obstacles. On sait que les big tech ont été très actives au sein du Congrès américain pour éviter que de nouvelles lois généralisant les sanctions contre la CPI ne soient adoptées et que cela reste quelque chose de présidentiel. Parce qu’elles sentent bien que, quand la CPI cherche d’autres partenaires que Microsoft ou Accenture, c’est aussi une question de marché et de réputation pour ces acteurs-là. C’est ce qui est aussi intéressant au final : c’est que les mesures américaines, si elles ont quelque chose de rationnel dans la grille de lecture de Trump, peuvent s’avérer en pratique totalement déraisonnables pour les intérêts plus généraux des États-Unis.

On a le sentiment que, après ce Nobel et ces nouvelles sanctions, les positions se cristallisent et se clarifient, mais qu’elles se fracturent aussi plus fortement… 

Un des traits caractéristiques des relations internationales contemporaines, dans cette fracturation globale, c’est cette fracturation de l’Occident qui va au-delà du transatlantisme. On a bien vu, ces derniers mois, comment le Canada, la France, l’Union européenne, essayaient de développer, d’abord dans le secteur de la défense, des nouveaux partenariats pour faire front.

Je crois que l’épisode [du 9 octobre] montre, hélas, aux yeux du monde la fragilité de ce qui était autrefois ce lien transatlantique fort et cet Occident. C’est la révélation d’une fracture très forte sur les valeurs, sur les normes, sur les perspectives dans les relations internationales. Et il appartient maintenant, à mon sens, aux États européens d’accepter ce rapport de force et de se doter des instruments nécessaires.

Après, il faut garder espoir parce que je crois que Trump raisonne en rapports de force, que tout rapport de force se fonde sur une menace, qu’aucune grande avancée de l’Union européenne n’a pu être possible sans la perception, a minima, d’une menace extérieure. Je pense que le temps est venu de constater cette menace et d’aller au-delà de nos lectures différentes et de nos divisions pour adopter ces instruments nécessaires. C’est aussi un intérêt existentiel, pour l’Europe et pas seulement, de fidélité à des engagements internationaux et à ses valeurs.

Du côté américain, ce n’est pas la première fois que Trump joue la pression maximale, annonce un ultimatum. Finalement, comme ce sont des décrets présidentiels et des licences dérogatoires, les choses peuvent évoluer rapidement, dans un sens ou dans l’autre.

« On a tort de penser que cela ne concerne que le champ de la justice pénale internationale. Ce qui se passe ici, pour la puissance américaine, est un terrain d’exercice pour d’autres leviers d’influence. »

La CPI n’est-elle pas une sorte de « Groenland institutionnel » auquel on s’attaque pour tester les réactions et finalement reculer ?

La CPI, c’est à la fois un marqueur des relations au sein de l’Occident, et un terrain d’exercice. Les pressions qui sont exercées à l’égard de la CPI, les sanctions qui sont adoptées, pourraient être de nature, au regard des effets qu’elles produiront, à être reproduites ailleurs, sur d’autres terrains, visant la Cour interaméricaine des droits de l’homme, les instances onusiennes. On a déjà un certain nombre de sanctions adoptées sur des personnalités ou des instances en lien avec le Conseil des droits de l’homme, etc. On a tort de penser que cela ne concerne que le champ de la justice pénale internationale. Ce qui se passe ici, pour la puissance américaine, est un terrain d’exercice pour d’autres leviers d’influence.

Et enfin, au regard de ce que vous dites, oui, on peut espérer que sur ce terrain comme sur d’autres, ce marqueur clivant in fine finisse par être modéré et que l’on retrouve des deals. Mais il plane quand même une menace permanente qui laisse des traces indélébiles et qui, j’insiste, doivent inciter l’Europe à se doter enfin des bons instruments.

Recommandé par la rédaction

Sanctions : « Pour les États-Unis, la CPI peut être un cobaye institutionnel »