Dossier spécial « L’échec du Fonds pour les victimes de la CPI »

Fonds victimes de la CPI : Le trou noir

SÉRIE FONDS VICTIMES DE LA CPI - ÉPISODE 2

Le Fonds au profit des victimes a été initialement conçu comme un organisme indépendant, pour fournir aux victimes les réparations ordonnées par la Cour pénale internationale à la suite d’un procès. Mais jusqu'à présent, son mandat dit d’« assistance » domine son travail, et fait l'objet de critiques constantes. Comment en est-il arrivé là ?
Fonds victimes de la CPI : Le trou noir"À qui sert le Fonds pour les victimes ? Le Fonds sert-il uniquement à payer les salaires du personnel", s'interroge Luke Moffett, expert en réparation. Jusqu'en 2020, le Fonds a reçu environ 60 millions d'euros, distribué 0,5 million en réparations et 20 millions en programmes d'assistance. © Photos de Rapheal Nathaniel et Gerd Altman / Graphisme : JusticeInfo.net
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Pendant longtemps, le Fonds au profit des victimes a bombé le torse en indiquant le nombre de personnes qu’il affirme avoir aidé dans les pays concernés les dossiers de la Cour pénale internationale (CPI). Son travail d’assistance a été mis en place pour que les victimes puissent obtenir une aide, en attendant que les premières condamnations ne tombent à la CPI, transformant le Fonds en un gestionnaire de programme, spécialisé dans les nombreuses variétés de réhabilitation possibles pour les victimes de conflits armés.

« A qui sert le Fonds ? Le Fonds sert-il uniquement à payer les salaires de son personnel ? », interpellait Luke Moffett, expert en réparations et enseignant à l’Université Queens de Belfast, lors d’un symposium en ligne sur la participation des victimes à la CPI au début du mois de décembre.

Où le Fonds trouve-t-il son argent ?

Auprès des États parties à la CPI. Une partie du budget de la CPI – approuvé par les États membres lors de leur réunion annuelle – est consacrée au fonctionnement du Secrétariat du Fonds [voir notre graphique]. En pourcentage, cette partie est passée de 0,7 % en 2006 à 2,1 % en 2020. Le directeur du Fonds, Pieter de Baan, affirmant parfois qu’il est responsable de « 50 % de l’impact du tribunal mais seulement 2 % de son budget ». Une façon pour lui de souligner que les victimes sont au centre de la mission de la Cour, mais que le Fonds est traité comme un parent pauvre. Au total, de 2006 à 2020, le secrétariat du Fonds a reçu 24,5 millions d’euros sur le budget de la CPI. En comparaison, le budget total de la Cour pour la seule année 2020 était de 149 millions d’euros.

En outre, le Fonds reçoit des « contributions volontaires » depuis 2004. Entre 2004 et 2019, selon ses états financiers, il a reçu plus de 35,8 millions d’euros de contributions volontaires [voir graphique], provenant en grande majorité des États membres de la CPI. L’objectif déclaré du Fonds est de recueillir 40 millions d’euros de contributions d’ici 2021. Son manque de diversité dans sa base de donateurs a été souligné dans de nombreux rapports. En 2019, sur les presque 2,3 millions d’euros collectés, un peu plus de 1 % provenait de donateurs privés, et un responsable de la collecte de fonds et de la visibilité, dont le besoin se fait cruellement sentir, a été nommé.

Si De Baan nie qu’ils ne se sont pas concentrés sur la collecte de fonds, il souligne que les donateurs veulent voir des résultats tangibles. Ce qui est le cas actuellement, dit-il. « Je suis convaincu que si vous voulez collecter des fonds, vous devez avoir quelque chose à démontrer. Maintenant que nous avons un menu beaucoup plus conséquent et plus détaillé, à la fois en termes de réparations et d’assistance, nous avons une meilleure histoire à raconter à nos donateurs sur ce qu’ils achètent, à la fois en termes de portée des activités et en termes de résultats », dit-il à Justice Info.

Sur le papier, le budget du Fonds semble sain, le solde de cette année s’élevant à 18 millions d’euros. Le Fonds indique que ce solde financier est « engagé pour le financement des réparations en cours et des programmes d’assistance, ainsi que pour des réserves – correspondant aux réparations à venir – qui doivent être maintenues pour des raisons réglementaires ». Un solde restant, de 3,8 millions d’euros de ressources non engagées, est économisé « en vue de poursuivre les programmes pluriannuels et d’anticiper les activités futures – nouvelles réparations et nouveaux programmes d’assistance », explique le Fonds.

Au total, le Fonds au profit des victimes aura reçu environ 60 millions d’euros en seize ans, dont un peu plus de 40 % pour les frais de fonctionnement du secrétariat et le reste pour les mandats d’assistance et de réparation [voir graphique, pour la période 2004-2019].

CPI - Fonds au profit des victimes (infographie)

Où va l’argent ?

Après quatre ans d’existence, le Fonds a mis en œuvre son mandat d’assistance en 2008, avec des projets lancés dans deux pays : l’Ouganda et la République démocratique du Congo (RDC). Pendant les dix années suivantes, le fonds est resté actif dans ces deux pays, tandis que plusieurs tentatives de diversification de son activité ont échoué, notamment en République centrafricaine. Le mandat d’assistance est, à bien des égards, l’histoire à succès du Fonds. Par l’intermédiaire d’organisations locales partenaires, les victimes des pires crimes d’atrocité reçoivent une aide tangible, sous forme de chirurgie réparatrice, de prothèses, de conseils et de soins post-traumatiques, de soutien éducatif, d’activités génératrices de revenus, de formation à la médiation et la réconciliation des conflits.

Les rapports que le Fonds a fournis sur son travail en Ouganda montrent plusieurs cycles ou cycles de programmes et de financement de ses différents partenaires durant la période 2008 à 2020. En RDC, les rapports du Fonds montrent que les projets n’ont pas été exécutés de façon continue. Après une interruption de trois ans à partir de juin 2017, le mandat d’assistance a été relancé en juillet 2020 avec un nouveau cycle de cinq ans.

Combien de victimes en ont bénéficié ?

Le Fonds indique qu’au total 116 159 personnes sont considérées comme des « bénéficiaires directs » des programmes d’assistance en Ouganda et en RDC à partir de 2020. Ce nombre est réparti entre 58 439 personnes en RDC et 55 427 personnes en Ouganda.

Depuis sa création, le Fonds a aidé directement un peu plus de 116 000 personnes et indirectement quelque 284 000 personnes, dans deux pays, indique-t-il à Justice Info. Au total, cela donne un chiffre de quelque 400 000 bénéficiaires que le Fonds continue de revendique comme ayant bénéficié du travail d’assistance effectué en Ouganda et en RDC. Ces bénéficiaires seraient environ 200 000 en RDC et 230 000 en Ouganda, dans le cadre de deux programmes quinquennaux, et selon des chiffres auto-déclarés par les Ongs partenaires du Fonds, qui additionnent bénéficiaires directs et indirects.

Les bénéficiaires indirects sont par exemple les membres des familles de victimes aidées par le Fonds grâce à des interventions médicales ou des formations professionnelles qui leur ont permis de subvenir aux besoins de plusieurs personnes. Cela comprend également des personnes ciblées par des activités collectives « notamment en faveur de la construction de la paix, de la réconciliation et de la sensibilisation des communautés », a déclaré le Fonds à Justice Info. « Les rapports des partenaires de mise en œuvre du Fonds sur le nombre de bénéficiaires indirects sont basés sur des ratios allant de 3 à 6 personnes par ménage ciblé », a-t-il ajouté.

Le Fonds s’est refusé à faire un calcul de coût des prestations par bénéficiaire : « Un exercice qui ne reflète pas et ne devrait pas être présenté comme reflétant la réalité ». « L’évaluation des coûts/bénéfices des programmes, en particulier en ce qui concerne les prestations individuelles, devrait alors prendre en compte les différents types d’intervention et leurs coûts connexes », a ajouté le Fonds. « Par exemple, les soins médicaux sont le service le plus complet que le Fonds fournit par l’intermédiaire de ses partenaires de mise en œuvre et, dans cette catégorie, il existe une gamme très variée d’interventions médicales (chirurgie plastique, appareils de mobilité, réparation de fistules, enlèvement d’éclats d’obus et de balles) et de coûts. Dans le domaine de la réadaptation psychologique, le coût par habitant des services de conseil et du soutien psychosocial de groupe est encore différent. Dans le domaine du soutien matériel, là encore, le coût par bénéficiaire varie considérablement entre la formation professionnelle et le soutien aux groupes d’épargne et de prêt dans les villages ».

« Quelques milliers de victimes ont bénéficié directement de cette aide », reconnaît l’expert en réparations Moffett. « De très petites choses dont ils avaient besoin, comme des prothèses et de la chirurgie plastique. Et il y a des gens formidables sur le terrain qui font ce genre de travail… Mais ce programme d’assistance, qui est mis en place, est surtout auto-gratifiant. Il ne bénéficie pas aux victimes, parce que l’argent dépensé est consacré aux salaires du personnel et n’aide pas réellement les victimes sur le terrain ».

Le Fonds dit avoir dépensé 17 millions pour des programmes d’assistance jusqu’en 2019, mais il ne donne pas un montant global clair pour l’argent qui a été effectivement versé aux ONG locales pendant cette période. Une grande partie de cet argent est versé en devises et sur des périodes différentes, ce qui rend ce type de calcul compliqué, a justifié le Fonds. Au cours de cette même période, 21,5 millions d’euros ont été budgétisés pour faire fonctionner le Secrétariat.

Le Fonds souligne, en réponse à nos questions, que le budget du Secrétariat comprend les dépenses liées aux activités et dépôts juridiques, à l’identification des victimes, aux rapports soumis à la Cour, aux évaluations demandées par les États et des donateurs, au suivi de la collecte de fonds et à la vérification des activités sur le terrain. « En fait, le recours à des partenaires d’exécution locaux pour la réalisation effective des activités d’assistance et l’octroi de réparations – à l’exception du cas de Katanga – est le cas où les coûts indirects liés au programme se produisent, à un niveau maximum de 15 % de la valeur du contrat », a déclaré le Fonds à Justice Info.

Cette année, après des années de retard, le programme d’assistance à la RCA a démarré un projet pilote. Et le Fonds vient d’annoncer le début de son mandat d’assistance en Géorgie, la semaine dernière, ce qui marque la première fois qu’il opère en dehors du continent africain. En Côte d’Ivoire, le programme d’assistance devrait commencer l’année prochaine, avec un projet pilote. Au Mali, un programme d’assistance a également été annoncé et les préparatifs sont « à un stade avancé », selon le conseil d’administration du Fonds.

« Vous savez que la situation des pays est problématique car lorsque nous mettons en place des programmes, il y a un certain nombre de facteurs qui doivent être pris en compte. Le premier facteur est la sécurité », a déclaré à Justice Info la présidente du conseil d’administration du Fonds, Mama Koité Doumbia. « Le Fonds au profit des victimes a recommencé à travailler en RCA. Mais malheureusement, en raison de la guerre, notre équipe a dû repartir à zéro là-bas. Pour la Côte d’Ivoire, vous avez vu ce qui s’est également passé lorsque nous avons essayé de mettre en place un programme d’assistance. Il y avait une instabilité politique et sécuritaire », a-t-elle expliqué.

Quelles réparations le Fonds a-t-il effectuées ? 

C’est dans ce but que le Fonds avait été créé. Mais les espoirs de voir des procès rapides déboucher sur des réparations payées par des amendes ou la saisie des biens des personnes condamnées ont été complètement anéantis. Et jusqu’à présent, tous ceux qui ont été condamnés pour les principaux crimes du Statut de Rome ont été déclarés indigents et ne peuvent contribuer aux réparations.

Une autre limite est que seul un nombre restreint de personnes touchées par un conflit peuvent être considérées comme des « victimes » dans un cas particulier. Les attentes sur le terrain peuvent être très élevées, et les experts indépendants ont mis en garde la Cour dans leur récent rapport pour « éviter de créer des attentes en matière de réparations, avant l’issue finale des procédures pénales d’appel contre une condamnation ».

La première affaire de la Cour – du chef de milice congolais Thomas Lubanga – s’est terminée en 2012 par une condamnation pour recrutement et utilisation d’enfants soldats. Après que sa condamnation a été confirmée deux ans après l’appel, le Fonds a soumis aux juges un plan de mise en œuvre qu’il a mis plus de huit mois à rédiger. Ce plan a été fortement critiqué par la Chambre pour son insuffisance et le manque de détails sur la manière d’identifier les victimes éligibles. Selon un employé de la CPI, ce va-et-vient est le produit d’un choc des cultures, entre la perspective très ONG du Fonds et la perspective juridique.

Un « plan de mise en œuvre » pour les réparations collectives et symboliques a été approuvé en 2016. Et en 2017, les juges ont ordonné au fonds d’identifier de nouvelles victimes potentielles qui auraient droit à ces réparations. Cela a provoqué une nouvelle série de retards. Dans une note d’octobre 2020, le Fonds déclare qu’il vient seulement de finaliser le contrat pour les réparations collectives basées sur des services et qu’il poursuit le processus de passation de marché pour les réparations symboliques.

En conséquence, aucune victime n’a encore bénéficié de l’ordonnance de réparation, huit ans après la première condamnation de Lubanga et 18 ans après la perpétration des crimes. Les anciens enfants soldats qui bénéficient de réparations ont maintenant entre 20 et 30 ans. Le rapport de l’expert indépendant a décrit la durée de l’affaire Lubanga comme étant « manifestement excessive ». De Baan indique que la longueur du processus judiciaire explique la lenteur de la mise en œuvre : « Cette affaire [Lubanga] a été l’expérience bac à sable du système du Statut de Rome en matière de réparation », estime-t-il.

Alejanda Vincente, de l’ONG Redress, qui a publié un rapport de 2019 sur les réparations de la CPI intitulé « Pas le temps d’attendre », a déclaré qu’il y a « un manque de stratégie à l’échelle de la Cour sur les réparations, et l’absence de principes directeurs complets liant toutes les chambres pour favoriser une approche cohérente et constante ». « Il y a eu beaucoup de gestion interne, structurelle, logistique, toutes sortes de défis, et cela ne s’est pas traduit par un bénéfice réel pour les victimes », ajoute Lorraine Smith Van Lin, auteur du même rapport. « Et puis, lorsqu’il est arrivé au mandat de réparation, le Fonds n’avait que très peu d’idées sur la façon de gérer une réparation », a-t-elle déclaré à Justice Info.

Réparations : dans l’affaire Katanga seulement

Dans la deuxième ordonnance de réparation de la CPI, celle d’un autre chef de milice congolais, Germain Katanga, le jugement et la condamnation ont eu lieu en 2015 et la première ordonnance de réparation a été prononcée en 2017. La Cour a accordé des réparations individuelles de 250 dollars à 297 victimes. Par rapport au cas de Lubanga, le Fonds a agi beaucoup plus rapidement. Selon le Fonds le paiement des réparations individuelles et d’une partie des réparations collectives est terminé. Il a, indique-t-il à Justice Info, payé un total de 498 420 euros à ce jour en réparations individuelles et collectives combinées [voir graphique]. Les programmes de réparations collectives et symboliques devraient se poursuivre en 2021.

L’une des raisons pour lesquelles les réparations ont été accordées relativement rapidement, explique le Fonds, est qu’il a envoyé son personnel pour organiser les programmes, sans passer par les partenaires de mise en œuvre comme ils l’ont fait pour les réparations dans l’affaire Lubanga. « Pour Katanga, nous avons adopté un mode de mise en œuvre directe, non pas tant parce que nous le voulions, mais parce que la chambre de première instance nous y a incités, » explique De Baan.

La dernière décisions en matière de réparation est intervenue après que l’islamiste Ahmad al-Faqi Al-Mahdi ait plaidé coupable d’avoir détruit des sanctuaires à Tombouctou lors du conflit malien de 2012. Il a été condamné à neuf ans de prison en 2016, et une ordonnance de réparation a été émise en 2017. Dans cette affaire comme dans celle de Lubanga, les juges ont critiqué le projet de plan de mise en œuvre du Fonds comme « contenant des « propositions » ou des « idées » vagues et totalement infondées ». De Baan souligne qu’un second plan, mis à jour par la suite, a été salué par les juges pour son « haut niveau ». Début décembre, il indiquait que les programmes de réparation pourraient commencer bientôt au Mali. « Nous sommes en train de signer les contrats en ce moment « , a-t-il annoncé.

Pour le directeur du Fonds, l’année à venir s’annonce comme une « année de relance », les réparations pouvant enfin commencer pour les affaires Lubanga et pour Al Mahdi. De nouveaux programmes d’assistance sont en cours en RCA, en Géorgie ainsi que des projets au Mali et en Côte d’Ivoire. Une nouvelle ordonnance de réparation pourrait être rendue dans une autre affaire au Congo concernant le chef de milice Bosco Ntaganda, condamné à 30 ans de prison en 2019. De Baan affirme que le Fonds a beaucoup changé, pour relever ces défis. « Il y a eu beaucoup de travail en cuisine ces deux dernières années pour nous permettre d’être plus confiants pour jouer le rôle pour lequel les États nous ont mandatés ».