Comment l’Amérique de Biden peut faire demi-tour sur la justice internationale

Le 20 janvier, Joe Biden devient président des États-Unis. Beth van Schaack, professeur à l'université de Stanford, a été l'adjointe de l'ambassadeur itinérant pour les crimes de guerre sous l'administration Obama. Elle explique comment le nouveau gouvernement américain pourrait rapidement se départir de l'hostilité américaine à l'égard des institutions de justice internationale qui a marqué la présidence Trump.

Comment l’Amérique de Biden peut faire demi-tour sur la justice internationaleBeth van Schaack, ancienne adjointe de l'ambassadeur américain pour les crimes de guerre : "Il ne fait aucun doute qu'il y a beaucoup de choses à réparer." © Beverly & Pack
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JUSTICEINFO.NET : L’administration Biden envisage-t-elle de réactiver le Bureau des crimes de guerre, renommé Justice pénale globale, avec un nouvel ambassadeur doté du même mandat et des mêmes pouvoirs qu’avant la présidence Trump ?

BETH VAN SCHAACK : Je pense que l’espoir est là de voir le nouveau tandem Biden-Harris réinvestir dans ce Bureau. Un article récent du magazine Foreign Policy a montré ce qui se passe au sein du Département d’Etat et d’autres agences sous l’administration Trump : des personnes ayant une réelle expertise quittent ou sont marginalisées, on fait venir des loyalistes qui ne sont pas qualifiés pour le poste, on promeut un agenda très étroit autour de questions qui préoccupent le Secrétaire d’Etat Mike Pompeo au détriment d’autres, et on perd une approche plus large des droits de l’homme et de la justice internationale.

Lorsque l’administration Trump est entrée en fonction, la personne qui avait remplacé l’ancien ambassadeur pour les crimes de guerre Stephen Rapp – Todd Buchwald – a pu rester en poste un certain temps. Une fois qu’on lui a de fait demandé de partir, le Bureau est resté vide ou dirigé par du personnel intérimaire pendant près de deux ans, peut-être parce que John Bolton était le conseiller à la Sécurité nationale et est animé, comme vous le savez, d’une antipathie congénitale envers la Cour pénale internationale (CPI). À la fin de l’année dernière, Morse Tan a été confirmé comme ambassadeur. C’est un véritable expert de la Corée du Nord et il a enseigné le droit pénal international ; c’était donc, dans une certaine mesure, un bon choix pour le Bureau. Malheureusement, nous avons appris dans l’article de Foreign Policy qu’il a apparemment fait appel à un certain nombre de personnes n’ayant pas nécessairement la vaste expertise nécessaire pour ce Bureau. Il existe encore des personnes au sein du gouvernement, au niveau opérationnel, qui se soucient profondément de ces questions, mais il est vraiment difficile d’accomplir de réels progrès sans le soutien de la hiérarchie. Avec l’inauguration [de Biden], l’ambassadeur Tan devrait remettre sa démission, car il a été nommé par le pouvoir politique. J’ai bon espoir que le Département installera un directeur intérimaire chevronné pour réaffirmer les priorités de ce bureau, revoir ses pratiques de recrutement, reconstruire les relations avec les institutions judiciaires internationales et faire à nouveau de la prévention et de la lutte contre les atrocités une priorité.

Je pense finalement que ce qui s’est passé, c’est que le mouvement anti-CPI au sein de l’administration Trump, qui a commencé avec Bolton mais que Pompeo a fait sien, a éclipsé tout le reste que ce Bureau aurait pu faire de positif.

Après la nomination de David Scheffer comme premier ambassadeur pour les crimes de guerre en 1997, les trois ambassadeurs américains suivants sont venus des tribunaux internationaux. Est-ce le bon profil pour le futur ambassadeur et est-ce celui que vous recommanderiez de conserver ?

Il est important que celui qui occupe ce poste comprenne vraiment l’écosystème de la justice internationale, et cela inclut les tribunaux internationaux. Mais, comme vous le savez, ils sont moins nombreux aujourd’hui ; beaucoup d’entre eux sont en fin de carrière. Le travail s’est aussi déplacé, dans une certaine mesure, vers le niveau national, ce qui implique de promouvoir le principe de complémentarité, d’aider les systèmes nationaux à traiter eux-mêmes ces dossiers et de renforcer les cadres juridiques nationaux. Par ailleurs, l’impératif de prévention des atrocités a révélé la nécessité de travailler plus en amont pour traiter les facteurs de risque latents et les événements déclencheurs [de violences]. C’est donc un profil légèrement différent aujourd’hui, qui exige une connaissance approfondie de la justice transitionnelle ainsi que de la prévention des conflits et des atrocités.

La question est de savoir s’ils révoquent le décret [sur les sanctions contre les fonctionnaires de la CPI] immédiatement. De très nombreuses politiques vont devoir être inversées au cours des deux premières semaines et la révocation du décret devrait en faire partie. »

L’administration Biden souhaite-t-elle lever rapidement les sanctions américaines contre les fonctionnaires de la CPI ?

Ils n’en ont pas parlé, mais c’est certainement le conseil qu’ils reçoivent par différents canaux. La question est de savoir s’ils révoquent le décret [sur les sanctions contre les fonctionnaires de la CPI] immédiatement – ce que j’espère, en partie parce que je ne pense pas que l’administration Biden veuille s’approprier cette politique ou la défendre dans le litige en cours. De très nombreuses politiques vont devoir être inversées au cours des deux premières semaines et la révocation du décret devrait en faire partie. Ensuite, tout le monde pourra se poser et décider de la manière dont les États-Unis veulent aborder la CPI, sachant que dans de nombreuses autres situations, ils sont absolument en phase avec le travail de la CPI et que c’est seulement les dossiers d’Afghanistan et de Palestine qui soulèvent des préoccupations. Le gouvernement américain peut gérer ces questions sans s’aliéner toute l’institution ainsi que les alliés des États-Unis qui soutiennent la Cour, comme l’a fait l’administration Trump avec ce décret.

Et quelle position la nouvelle administration est-elle susceptible d’adopter sur les dossiers plus sensibles de l’Afghanistan et de la Palestine ?

Selon moi, quelle que soit la position choisie, il doit s’agir d’une position de principe fondée sur le respect de l’État de droit. Nous devrions plaider notre cause sur le fond plutôt que de nous appuyer sur des attaques ad hominem contre des fonctionnaires qui essaient de faire leur travail. Les États-Unis peuvent se présenter devant la Cour ou faire valoir leurs arguments d’une autre manière. Ce qu’Israël a fait, c’est exposer sa position dans un Livre blanc très bien argumenté, que la procureure de la CPI a immédiatement déposé devant la Cour. Ainsi, ses arguments ont été présentés devant la CPI sans qu’Israël ait nécessairement eu à comparaître officiellement. Il existe des moyens pour les États-Unis de promouvoir leur position, quelle qu’elle soit, par exemple sur le dossier Afghanistan, sans saper l’institution ou la moquer. En ce qui concerne la Palestine, c’est différent : l’essentiel devrait être de soutenir Israël en tant qu’allié clé, mais ce sera à Israël, au final, de présenter les arguments qu’il veut faire valoir. À certains égards, ces arguments sont similaires à ceux des États-Unis – par exemple la préoccupation concernant la compétence de la Cour sur les ressortissants des États non parties – et sur d’autres plans, ils sont tout à fait différents.

Certains soulignent qu’il n’est pas trop tard pour revenir en arrière et revisiter les abus de l’administration Bush dans la période qui a immédiatement suivi le 11-Septembre – qui semble être la période la plus aiguë aux yeux de la procureure de la CPI, à propos des soldats américains. Je me demande s’il est réaliste de rouvrir ce dossier au niveau pénal. Mais d’autres choses peuvent être accomplies, comme offrir une plus grande transparence sur ce qui s’est passé et sur les raisons pour lesquelles le ministère de la Justice a refusé d’aller de l’avant dans les poursuites, même sur les abus les plus graves où des personnes sont allées au-delà des autorisations légales. Nous pouvons également réfléchir à d’autres outils de justice transitionnelle – commissions d’enquête, promesses de non-répétition par le renforcement de la Loi sur le traitement des détenus, voire penser à des réparations et des excuses pour les personnes détenues à tort, etc.

Les récentes grâces accordées par le président Trump à des personnes condamnées pour crimes de guerre seront-elles un sujet sur lequel le nouvel ambassadeur aurait à s’exprimer ?

Techniquement, cela ne relève pas de la compétence du Bureau pour la justice pénale globale, qui est tourné vers l’étranger, mais il ne fait aucun doute que ces grâces seront évoquées dans la discussion sur les questions de justice internationale, car les États-Unis ont toujours fait valoir d’avoir un système solide de justice militaire et pénale et que, si des accusations ne sont pas portées, il y a des raisons valables à cela et ce n’est pas parce que nous essayons de protéger qui que ce soit de la justice ou d’imposer l’impunité. Lorsque le président Trump annule ces condamnations et gracie ces personnes, contre l’avis même du Pentagone, c’est gênant et cela contredit l’argument selon lequel les autres systèmes juridiques devraient faire confiance à notre système pour accomplir le droit.

Je veux que les États-Unis réaffirment leur leadership mondial en matière de droits de l’homme et de justice internationale, mais en reconnaissant que les quatre dernières années ont complètement sapé la crédibilité des États-Unis dans ce domaine. »

Comment les États-Unis pourraient-ils réparer les graves dommages causés à leur crédibilité en tant qu’acteur légitime et de premier plan dans le domaine de la justice pénale internationale ?

Il est vrai que l’administration Trump a sapé les institutions multilatérales, s’est aliéné des alliés et a embrassé les autocrates. Il ne fait aucun doute qu’il y a beaucoup de choses à réparer. Je pense que les États-Unis doivent le faire avec humilité. Nous avons vécu quatre années traumatisantes avec un président autocratique et, à cet égard, nous avons vécu quelque chose que beaucoup d’autres États ont vécu dans le passé. Nous savons maintenant ce que c’est que de voir nos institutions démocratiques menacées, et j’espère que cela fera de nous un partenaire plus crédible lorsque nous sortirons de l’ère Trump et que nous dirons : écoutez, maintenant que nous comprenons combien de telles périodes sont difficiles, nous devons affronter ce passé et nous assurer que cela ne se reproduise pas et, à cet égard, nous pouvons être considérés comme un allié dans les efforts d’autres États qui connaissent des transitions similaires. Je veux que les États-Unis réaffirment leur leadership mondial en matière de droits de l’homme et de justice internationale, mais en reconnaissant que les quatre dernières années ont complètement sapé la crédibilité des États-Unis dans ce domaine. Nous devons donc redoubler d’efforts pour soutenir les institutions internationales des droits de l’homme et de la justice internationale afin de rejoindre la communauté internationale qui se consacre à ces questions.

BETH VAN SCHAACK

Beth van Schaack enseigne les droits de l’homme à la faculté de droit de Stanford et est membre du Centre pour les droits de l’homme et la justice internationale de cette université. Elle a été membre du Conseil consultatif sur le droit international au Département d’État américain et a fait partie de la délégation interagences des États-Unis à la Conférence de révision de la Cour pénale internationale, en 2010. Elle a également travaillé au Bureau du procureur du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie. Son dernier livre, Imagining Justice for Syria, décrit et analyse toute la gamme de propositions qui ont été explorées pour rendre des comptes sur les crimes en Syrie.