Que peut-on encore espérer du processus boiteux de justice transitionnelle au Népal ?

En six ans, les résultats des deux organes de justice transitionnelle au Népal sont minces. Alors que d'anciens combattants des deux camps occupent toujours des postes de pouvoir, les critiques dénoncent un manque de volonté politique face à l'héritage violent de la guerre civile. Et les ONG tentent de maintenir la pression.

Que peut-on encore espérer du processus boiteux de justice transitionnelle au Népal ?Elus âgés et issus du conflit armé, manque de volonté politique : le Népal est toujours en attente d'une révision de la loi sur la justice transitionnelle par le parlement népalais. © Prakash Mathema / AFP
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Dans le sillage de la guerre civile de 1996-2006 au Népal entre le gouvernement et les rebelles maoïstes, achevée par l’Accord de paix global (CPA dans son acronyme anglais), une Commission d’enquête sur les disparitions forcées (CIEDP) et une Commission vérité et réconciliation (CVR) ont finalement été mises en place en 2014 et 2015. La guerre a fait au moins 15 000 morts et quelque 1 300 disparus. Des abus, notamment des actes de torture et des violences sexuelles, ont été commis des deux côtés. Les deux commissions ont reçu plus de 60 000 plaintes.

Et pourtant, aucune audience n’a été organisée, aucune dépouille n’a été retrouvée et restituée aux familles sous l’égide de la CIEDP. Le mandat des commissions, initialement fixé à deux ans, a été prolongé à plusieurs reprises, dernièrement jusqu’en juillet 2021. Mais les victimes attendent toujours que justice soit faite. « Ils ont recueilli les plaintes, il y a ce point positif », déclare Ranjeeta Silwal, coordinatrice des droits de l’homme au Centre népalais pour les droits de l’homme et la justice (HRJC), « mais si vous regardez ce qu’ils ont fait de ces plaintes : rien ! »

Une législation défectueuse

Silwal souligne un manque de volonté politique de la part du gouvernement népalais. Selon elle, les mandats des commissions sont prolongés « pour montrer à la communauté internationale qu’on a ces deux commissions qui vont fonctionner. Mais si vous venez sur le terrain, la réalité est très différente. Elles ne font rien, surtout depuis 2016. »

Selon les ONG, la loi sur la CVR, celle-là même qui a mis en place les deux organes de justice transitionnelle, présente des lacunes. En 2015, la Cour suprême du pays a jugé que la loi devait effectivement être modifiée, notamment en ce qui concerne les dispositions relatives à l’amnistie qui, selon cette cour, sont inconstitutionnelles et contraires aux obligations internationales du Népal. Mais le gouvernement ne l’a toujours pas fait, malgré diverses propositions. « Les dispositions qui permettraient d’amnistier les personnes responsables de crimes en droit international et de violations flagrantes des droits de l’homme sont particulièrement préoccupantes, tout comme l’absence de garanties adéquates d’indépendance et d’impartialité des deux commissions », affirment l’ONG suisse TRIAL et le HRJC, son organisation partenaire au Népal, dans un rapport « alternatif » soumis ce mois-ci au Comité des droits de l’homme de l’ONU, à Genève.

Selon ces ONGs, bien que les mandats des deux commissions continuent d’être prolongés, il est guère probable que des résultats significatifs en sortent tant que « le cadre législatif régissant leur mandat reste en contradiction avec le droit international ; le processus de sélection et de nomination des commissaires n’est pas transparent, consultatif et impartial ; et les commissions sont dépourvues d’expertise technique et de ressources adéquates ».

Manque de volonté politique

Interrogée, la mission permanente du Népal auprès des Nations unies à Genève n’a pas répondu. Selon Silwal, le ministre des Affaires étrangères népalais a déjà déclaré au Conseil des droits de l’homme de l’Onu que le gouvernement soutenait la justice transitionnelle, qu’il n’y aurait pas d’amnistie générale pour les crimes graves et que le gouvernement était également favorable à une modification de la loi sur la CVR. Mais elle pense qu’il ne s’agit que de brosser un « tableau idyllique » et dénonce l’absence de suivi de la part du gouvernement.

Michael Hutt, professeur émérite d’études népalaises et himalayennes à la School of Oriental and African Studies (SOAS) de l’Université de Londres, convient que le manque de volonté politique est le principal problème. Étant donné que des personnes actives des deux côtés du conflit occupent actuellement les postes de décision ainsi que dans l’armée, elles peuvent se sentir vulnérables à un processus de justice. Et la culture politique du clientélisme n’aide pas, dit-il. « On peut s’engager en idéaliste, mais il est difficile de rester pur car on peut être redevable d’autres partis et d’autres individus au cours de son ascension au pouvoir », explique-t-il. Bien que ce problème se pose dans de nombreux pays, il précise qu’il est particulièrement répandu dans cette partie de l’Asie du Sud.

Tremblement de terre et lignes de fracture politiques

Mais selon Hutt, d’autres facteurs ont entravé la justice transitionnelle au Népal, notamment un tremblement de terre dévastateur et la conclusion rapide et forcée du processus constitutionnel en 2015, écartant la justice transitionnelle comme priorité.

Quant au climat politique actuel, il est marqué par des luttes intestines au sein du parti communiste au pouvoir, issu de la fusion entre les maoïstes (anciens rebelles) et les marxistes-léninistes. Lorsqu’ils ont fusionné fin 2017, explique Hutt, cela a soulevé l’espoir de mettre fin « aux interminables marchandages d’un gouvernement minoritaire » et de voir la nouvelle majorité « se mettre au travail ». Mais aujourd’hui, les deux factions semblent se diviser à nouveau, et les politiciens n’auront probablement pas la justice transitionnelle en tête.

Un espoir pour l’avenir ?

Le Centre international pour la justice transitionnelle (ICTJ), une ONG internationale qui travaille au Népal depuis 2007, s’inquiète également de la lenteur des progrès de la justice transitionnelle, selon Elena Naughton, experte à l’ICTJ et qui a travaillé dans le pays. Mais elle affirme que l’heure n’est pas au désespoir, « tout au contraire ». Elle souligne que la Constitution népalaise de 2015 a dévolu le pouvoir au niveau local, et que les autorités locales ont « les pouvoirs et la capacité de faire avancer les réparations et le travail de mémoire ». Comme indiqué en 2018 dans un rapport de l’ICTJ intitulé « A Time to Lead » (« Le temps de l’initiative »), certaines actions ont déjà été engagées au sein des communautés, comme la construction de parcs de commémoration et l’amélioration des services directs aux victimes.

Elle note également que de nombreux politiciens népalais sont âgés et qu’une nouvelle génération arrive, notamment des femmes. « Lorsque nous avons parcouru le Népal en 2018, nous avons rencontré des maires adjoints, dont beaucoup sont des femmes plus jeunes », explique Naughton. « C’est là que nous voyons de l’espoir et des opportunités, dans la prise d’autonomie des femmes et des femmes victimes ».

Le professeur Hutt convient que la plupart de l’élite politique népalaise est actuellement masculine et « assez avancée en âge ». Il confirme que l’implication des femmes népalaises est plus grande. Les élections locales de 2017 ont vu une grosse augmentation du nombre de femmes élues, grâce à l’accent mis sur l’égalité des sexes et des ethnies.

Mais il y a un bémol, prévient-il, car si la plupart des adjoints au maire sont des femmes, les maires restent des hommes. Et beaucoup de femmes ont été élues par le biais du système de représentation proportionnelle plutôt qu’au scrutin majoritaire à un tour. Elles sont souvent considérées comme de seconde zone, dit-il, parce qu’elles ont bénéficié de quotas. « Peut-être que la nouvelle structure fédérale produira une nouvelle génération de dirigeants et de militants plus engagés dans la justice transitionnelle », dit Hutt, qui veut néanmoins rester optimiste.