En 2022, juste après l'attaque à grande échelle par la Russie, un objectif principal de l'Ukraine est de rassembler les preuves de crimes de guerre commis par la Fédération de Russie. « C'est à cette époque qu'une équipe d'enquête conjointe, composée de représentants des pays européens et de l'Ukraine, est créée au sein d'Eurojust. Cette équipe devient ensuite une unité distincte chargée de documenter le crime d'agression. Mais le ministère des Affaires étrangères suit une voie en parallèle. Il lance la création d'une autorité judiciaire internationale chargée de poursuivre ce crime », raconte Andrii Leshchenko, procureur général adjoint de l'Ukraine. « Nous pensons que l'agression est le mal principal qui a permis la commission de centaines de milliers de crimes de guerre en Ukraine et, au-delà de ses frontières, contre des prisonniers de guerre et des civils captifs. C'est pourquoi la création d'un organe judiciaire international distinct, capable de désigner et de traduire en justice les coupables du crime d'agression, a été principalement l'œuvre de notre ministère des Affaires étrangères. »
Le parcours vers la création du Tribunal spécial n'a pas été facile pour l'Ukraine, explique Maria Mezentseva-Fedorenko, chef de la délégation ukrainienne à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE). « Nous avons été confrontés à une telle ignorance du droit international. Nos collègues au plus haut niveau ont déclaré que c'était impossible. Et, généralement, dans les conflits armés internationaux, de tels tribunaux sont créés après le rétablissement de la paix. » Ils ont donc « travaillé avec des experts très respectés qui ont une compréhension directe du crime d'agression en tant qu'infraction cardinale et grave », continue Mezentseva-Fedorenko. Et trois ans plus tard, le 25 juin 2025, alors que la guerre fait toujours rage, le président ukrainien Volodymyr Zelenskyy et le secrétaire général du Conseil de l'Europe Alain Berset signent, à Strasbourg, un accord sur la création d'un tribunal spécial pour juger le crime d'agression de la Russie contre l'Ukraine. « En d'autres termes, nous sommes en avance sur notre temps », déclare Mezentseva-Fedorenko.
Pas encore de date de début des travaux
Au 11 novembre 2025, aucun bâtiment, personnel administratif ou budget spécifique n'a été alloué au tribunal spécial. La seule chose dont l'Ukraine est certaine, c'est son emplacement. Le tribunal sera situé à La Haye, aux Pays-Bas.
« Nous attendons actuellement que nos partenaires rejoignent l'accord partiel élargi sur le comité directeur et s'accordent sur le budget. Ensuite, il sera possible de lancer le tribunal spécial. Il est très important que l'UE ait déjà alloué 10 millions d'euros au groupe préliminaire, qui peut commencer à préparer le terrain pour que le tribunal spécial soit lancé dès que possible », déclare à Suspilne Iryna Mudra, cheffe adjointe du cabinet du président ukrainien.
« L'objectif principal de cet argent est de préparer le premier niveau opérationnel pour que le tribunal puisse commencer ses travaux », reprend Mezentseva-Fedorenko. « Cela signifie un bureau physique et tous les préparatifs administratifs. Vient ensuite l'analyse budgétaire. Nous travaillons actuellement ensemble pour analyser le montant nécessaire à ce lancement. Nous avançons pas à pas vers cette étape. [Le président russe] Poutine n’en veut vraiment pas et il en a peur. Il a ajouté tous ses collègues de l'APCE qui ont voté en faveur de l'accord sur le tribunal spécial à la liste des sanctions. »
Les médias ont rapporté que la date provisoire pour le début des travaux du Tribunal spécial est 2026. Le service de presse du Conseil de l'Europe ne confirme pas cette information. « Ces questions sont toujours à l'étude », communique-t-il. « Bien sûr, nous aimerions que le tribunal spécial commence ses activités opérationnelles en 2026. L'Ukraine fait tout son possible pour y parvenir », souligne Anton Korynevych, ambassadeur itinérant du ministère des Affaires étrangères et représentant de l'Ukraine à la Cour internationale de justice des Nations unies. « Mais comme le tribunal spécial est une institution internationale, cela nécessite des efforts non seulement de notre part, mais aussi de la part de nos partenaires internationaux. »
Déterminer la composition et le coût
Quant au nombre de pays qui doivent adhérer au Tribunal spécial pour qu'il puisse commencer à fonctionner, il n'existe aucune exigence documentée à ce sujet, explique Korynevych. « Mais certains estiment qu'il ne devrait pas y avoir moins de 25 à 30 pays, en particulier ceux de la région du Conseil de l'Europe, et que des États d'autres régions sont également susceptibles d'y adhérer. » Selon Mezentseva-Fedorenko, ils travaillent avec ces « autres pays » au niveau parlementaire de l'APCE (qui comprend 46 pays), pour s’assurer que le plus grand nombre possible de participants adhèrent à l'accord partiel élargi. « Légalement, il est stipulé qu'il n'y a pas de limite. Cela signifie que la Jamaïque, les Fidji, le Japon, l'Australie, tous ceux qui adhèrent au statut très simple du tribunal, que nous avons établi sur la base de documents juridiques internationaux, peuvent s’y joindre. Nous faisons tout notre possible pour garantir une représentation géographique aussi large que possible. Cela inclut des pays d'Afrique, du Moyen-Orient et d'Extrême-Orient. Il est très important pour nous de montrer cette capacité, et cela prend un peu de temps. »
Le calcul des contributions de chaque pays, explique Mudra, sera basé sur le barème des contributions du Conseil de l'Europe. Le montant exact dépendra du nombre d'États qui rejoindront le comité directeur du tribunal spécial. Actuellement, l'accord partiel élargi est le principal obstacle avant que le tribunal spécial puisse ouvrir ses portes et que le personnel puisse physiquement entrer dans les locaux. « Un travail quotidien est actuellement mené pour que les États adhèrent dès que possible à cet accord sur le comité directeur du Tribunal spécial. Il doit être soumis à l'approbation du Comité des ministres du Conseil de l'Europe », précise Korynevych.
L'Ukraine a ratifié le statut du Tribunal spécial, mais les autres pays n'ont pas besoin de le faire, ajoute-t-il, expliquant qu'il s'agit d'un accord bilatéral entre l'Ukraine et le Conseil de l'Europe. Mais contrairement au statut, l'accord partiel élargi sur le comité directeur du Tribunal spécial doit être adopté et ratifié par les États partenaires de l'Ukraine, précise Korynevych. Combien de temps cela prendra-t-il ? Ni lui ni aucun de nos autres interlocuteurs ne le savent encore.
« Les règlements du Conseil de l'Europe exigent qu'au moins 16 États membres adhèrent avant qu'un nouvel accord partiel puisse être conclu. Dans le cas du Tribunal spécial, plus de 16 États membres pourraient être nécessaires pour garantir sa légitimité politique et sa viabilité financière », explique à Suspilne le service de presse du Conseil de l'Europe.
L'aspect financier de la participation au Tribunal spécial est l'un des plus importants, selon Andrii Kostin, ambassadeur d'Ukraine auprès du Royaume des Pays-Bas. Selon lui, les pays adhéreront en fonction de leurs capacités financières.
Rassembler les preuves
Dans le même temps, le bureau du procureur général ukrainien recueille et conserve toutes les preuves nécessaires afin de pouvoir les transmettre immédiatement au bureau du procureur du Tribunal spécial dès son entrée en fonction, précise Leshchenko. « Certes, le Tribunal spécial n'existe pas encore, mais un travail préparatoire considérable a déjà été accompli pour qu'il puisse commencer à fonctionner. Les preuves à l'appui de ce crime [d'agression] seront légèrement différentes de celles qui sont recueillies pour les crimes de guerre commis sur le champ de bataille ou dans les lieux de détention. Mais les sources de ces preuves sont les mêmes. »
Expertise judiciaire et médico-légale, informations provenant de sources ouvertes, déclarations publiques de hauts responsables politiques et militaires de la Fédération de Russie, rapports d'organisations internationales, etc. : « Tout cela constitue des preuves qui seront prises en considération. Les témoignages des prisonniers de guerre russes peuvent également être utilisés comme preuves du crime d'agression, en particulier au début de l'invasion à grande échelle. Même les informations provenant des agences de renseignement, qui peuvent être obtenues au cours de l'enquête, peuvent être utilisées comme preuves dans les procédures judiciaires internationales. Nous avons donc affaire à une quantité énorme de preuves déjà disponibles et à une quantité énorme de preuves qui doivent encore être recueillies », poursuit Leshchenko.
Toutes ces preuves sont actuellement recueillies dans le cadre d'une seule procédure pénale, celle du crime d'agression. Mais si de telles preuves sont recueillies dans le cadre d'autres procédures pénales, « par exemple au niveau régional par les parquets des régions de Tchernihiv ou de Soumy », elles peuvent toutes être soumises au parquet du tribunal spécial, note Leshchenko. Kyrylo Puhachov, procureur au parquet régional de Tchernihiv, estime que chaque cas d'attaque aveugle contre des civils ou des installations civiles constitue un crime de guerre et que tous ces actes font partie intégrante du crime plus grave d'agression commis par la Fédération de Russie. « Nous travaillons activement sur cette question depuis 2022 et documentons tout, afin que cela puisse faire l'objet de poursuites ultérieures. La seule question est de savoir comment cela sera structuré, nous verrons bien. Ce qui est certain, c'est que les crimes commis par l'armée russe à Tchernihiv, Kyiv et dans d'autres régions de notre pays seront pris en compte, car ils constituent tous des formes du crime d'agression. »
La mission spéciale de l'Ukraine
« Nous enquêtons sur les faits relatifs à la préparation, la planification, la prise de décision et la conduite d'une guerre d'agression contre l'Ukraine, conformément à notre législation nationale », explique Leshchenko. Mais l'équipe d'enquête conjointe d'Eurojust « comprend des enquêteurs et des procureurs d'autres pays européens qui recueillent des preuves spécifiquement liées au crime d'agression. L'Ukraine n'est pas le seul pays à s'efforcer de recueillir des preuves pour les soumettre ensuite au bureau du procureur du Tribunal spécial. Toutes ces procédures sont régies par la législation nationale des pays participant à la collecte de ces preuves. Si elles sont recueillies conformément à la procédure pénale du pays, elles peuvent être utilisées comme preuves, y compris devant les tribunaux internationaux. »
Cette contribution peut se faire sans présence physique en Ukraine. Le procureur général adjoint ukrainien explique cela par le fait que la quantité d'informations actuellement disponibles en source ouverte est « assez importante ». « L'agression de la Russie contre l'Ukraine est le crime le plus documenté de la période récente. Nous avons un grand nombre de déclarations de fonctionnaires en source ouverte, des vidéos prises par des victimes, des témoins et des survivants, qui sont ensuite publiées en ligne. Les membres des forces armées russes eux-mêmes publient ces informations. L'analyse de la législation russe afin d'établir, là encore d'un point de vue juridique, l'autorité d'un individu particulier sur les processus en cours dans le pays et pour confirmer qu'il possède les qualités et les capacités de leadership nécessaires pour l’exercer, représente un travail considérable. »
Cependant, comme toutes les actions militaires directes se déroulent sur le territoire ukrainien, la tâche de l'Ukraine est beaucoup plus vaste que celle de ses partenaires. « Objectivement, nous disposons de plus d'informations et de renseignements, et l'équipe ukrainienne chargée de documenter et de recueillir ces preuves est également plus nombreuse. Le crime d'agression présente certaines caractéristiques, telles que la gravité, l'ampleur et la nature. En ce qui concerne la nature, il s'agit d'une guerre de conquête. En ce qui concerne l'ampleur, l'invasion à grande échelle elle-même l'a démontrée. En ce qui concerne la gravité de ce crime, nous documentons d’ores et déjà les conséquences de cette agression : la mort de nos militaires et de nos civils, la destruction de villes et de villages entiers à la suite des actions de la Russie. Tout cela combiné indique que la Russie commet un crime d'agression et que ses représentants commettent une agression. »
Selon le service de presse du Conseil de l'Europe, c'est le procureur général d'Ukraine qui décidera de la priorité des dossiers pénaux, des informations ou des preuves à soumettre par l'Ukraine au Tribunal spécial. Leshchenko affirme que l'Ukraine a le droit d'engager des poursuites contre un individu spécifique et de soumettre les preuves pertinentes au bureau du procureur du Tribunal spécial. « Le procureur du Tribunal spécial évaluera ensuite les éléments présentés et décidera de manière indépendante s'il existe des motifs suffisants pour poursuivre l'enquête. Le procureur du Tribunal spécial peut également recevoir et évaluer les éléments pertinents qui lui sont présentés par d'autres États », indique le Conseil de l'Europe.
L'intérêt des procès par défaut
Qui sera jugé par le Tribunal spécial ? Cette question est liée au niveau de commandement présent dans la définition du crime d'agression. On ne parle pas ici des militaires ordinaires des forces armées russes. « Seuls les responsables qui ont effectivement influencé la décision de lancer l'agression peuvent être tenus pour responsables. Il s'agit donc des dirigeants de leur pays qui, d'un point de vue militaire, dirigent les processus, mènent les opérations, ainsi que des politiciens qui ont une influence directe sur ces décisions. Le cercle des personnes concernées sera assez limité », explique Leshchenko.
Selon Kostin, ce groupe comprend 20 à 30 des plus hauts dirigeants de la Fédération de Russie. Il est évident que les Ukrainiens souhaitent voir les membres de la « troïka » [le président Vladimir Poutine, le ministre des Affaires étrangères Sergueï Lavrov et le Premier ministre Mikhaïl Michoustine] comparaître devant le tribunal, mais ils ne peuvent être jugés par le Tribunal spécial – ni en personne ni par défaut – tant qu'ils sont encore en fonction, explique le service de presse du Conseil de l'Europe. « Le procureur du Tribunal spécial peut enquêter et même préparer un acte d'accusation contre les membres de la « troïka », mais le tribunal suspendra alors la procédure jusqu'à ce que le membre concerné de la « troïka » quitte ses fonctions », précise-t-il.
La discussion sur la clause relative à l'immunité des hauts dirigeants dans le statut du Tribunal spécial a duré plusieurs années, explique Kostin. « Il s'agissait, en effet, de l'une des questions les plus difficiles qui aient été débattues. Elle a continué à faire l'objet de discussions pendant que les travaux préparatoires à la création du Tribunal spécial étaient en cours. Mais je ne suis pas d'accord pour dire que le tribunal est limité par l'immunité : il peut enquêter sur les crimes d'agression sans restriction. Cependant, l'acte d'accusation contre le chef de l'État, le chef du gouvernement ou le ministre des Affaires étrangères ne sera pas approuvé par le juge d'instruction et la procédure sera suspendue tant que cette personne restera en fonction. »
« Donc, en gros, le Tribunal spécial pourra juger par défaut le numéro 4 [du gouvernement russe] et en dessous. C'est très important, car il n'existe actuellement aucun organe judiciaire international capable de juger par défaut les hauts responsables politiques et militaires russes. Et cela, encore une fois, est l'une des caractéristiques très importantes du tribunal », explique Korynevych. « Bien sûr, ce n'est pas à nous de déterminer qui le Tribunal spécial jugera. C'est à la cour d'en décider, et je suis convaincu que les juges du tribunal trouveront la réponse. Je suis également absolument convaincu qu'il ne s'agira pas uniquement de la « troïka ». Il pourrait s'agir de plusieurs dizaines de personnes appartenant à la haute direction politique et militaire de la Fédération de Russie. »
« Nous avons besoin de procédures par défaut afin de pouvoir examiner ces dossiers dès maintenant, au début des travaux du tribunal », insiste Leshchenko, qui reste convaincu que l'Ukraine a encore une chance de voir Poutine comparaître devant la cour. « L'histoire montre que, tôt ou tard, la plupart des criminels de guerre et des personnes impliquées dans des crimes d'agression finissent par être jugés et condamnés », estime-t-il. Andrii Yakovlev, avocat et expert à l'Initiative médiatique pour les droits de l'homme, se montre plus prudent. « Il est très difficile de tenir le chef de l'État responsable si l'État lui-même ne veut pas l'extrader ou s'il ne coopère pas », prévient-il.
Selon la législation ukrainienne, la Russie a commis un crime d'agression en février 2014 en occupant la Crimée, et ce crime se poursuit encore aujourd'hui. Mais « le statut du Tribunal spécial ne fixe aucun point dans le temps pour le crime d'agression », précise Mudra.
Les dirigeants de Biélorussie, d'Iran et de Corée du Nord pourraient également faire l'objet de poursuites pénales devant le Tribunal spécial pour avoir aidé la Russie en mettant à sa disposition leur territoire et leur équipement pour mener des frappes contre l'Ukraine. « Des ressortissants biélorusses ou nord-coréens pourraient être tenus pour responsables. Ce serait le cas si des preuves démontraient qu'ils ont joué un rôle important dans le crime d'agression contre l'Ukraine », confirme le Conseil de l'Europe.
Cet article a été réalisé grâce à une bourse de la Fondation Hirondelle/Justice Info. La version originale a été publiée le 11 novembre 2025 dans « Suspilne ».
