La Syrie a commencé à mettre en place son cadre de justice transitionnelle, en créant par décret une Commission pour la justice transitionnelle et une Commission pour les personnes disparues. Ces mesures marquent un point de départ important, et les réparations joueront un rôle central, tant pour réparer les préjudices subis que pour signifier la façon dont l’État entend répondre aux victimes et à leurs familles. Or, pour contribuer à rétablir la confiance, le nouvel État doit concevoir avec soin son programme de réparation en mettant en place un processus clair, accessible et équitable, qui donne la priorité aux besoins des survivants.
Plusieurs questions pratiques devront être prises en compte : la transparence dans la prise de décision, des critères d’éligibilité clairs et inclusifs, des capacités administratives et techniques suffisantes pour soutenir ceux qui ont subi des expériences traumatisantes, et un accès effectif pour les Syriens vivant dans des zones reculées ou à l’étranger. Il sera crucial de consulter les communautés touchées, y compris les survivants de violations graves, ainsi que les organisations de la société civile qui les soutiennent.
Pour tout cela, la Syrie pourrait s’inspirer de l’exemple de son voisin, l’Irak. La justice transitionnelle en Syrie en est encore à ses débuts, avec une transparence limitée et une consultation restreinte des survivants. Les Irakiens ont subi pendant des décennies des atrocités commises par l’État et par des groupes armés non étatiques. Et contrairement à la Syrie, l’Irak a déjà mis en œuvre plusieurs programmes de réparation destinés aux survivants de crimes liés au terrorisme, d’actes répréhensibles commis par l’armée, de captivité entre les mains du groupe État islamique et de crimes commis par l’ancien régime de Saddam Hussein.
Comme nous l’avons constaté en Irak, le succès des programmes de réparation peut être mesuré non seulement à l’aune de leurs résultats et de leurs chiffres, mais aussi à travers l’expérience des survivants tout au long des processus de demande et de mise en œuvre. En nous concentrant sur la formulation et la mise en œuvre de la loi sur les survivantes yézidies (YSL), un programme de réparations adopté en Irak à la suite du génocide perpétré par le groupe État islamique contre la communauté yézidie, nous pouvons en tirer des enseignements pour la Syrie.
Une loi centrée sur les survivantes
L’adoption de la YSL a constitué une avancée remarquable, car il s’agit de la première loi de réparations en réponse à la violence fondée sur le genre en Irak et dans la région du Moyen-Orient. Elle se concentre sur les survivantes d’enlèvements, de violences physiques, psychologiques, sexuelles et sexistes, ainsi que de tueries de masse. Elle couvre non seulement les femmes et les filles yézidies, mais aussi les garçons yézidis qui ont été enlevés alors qu’ils étaient mineurs, ainsi que les femmes et les filles issues des communautés shabak, turkmène et chrétienne, également enlevées. Enfin, la loi s’applique aux victimes, hommes et femmes, issues de ces quatre communautés qui ont survécu à des exécutions de masse.
Les réparations individuelles prévues par la YSL comprennent une indemnisation financière mensuelle, une parcelle de terrain, l’accès à des services de santé mentale et à des opportunités d’éducation. Elle reconnaît également les crimes commis contre ces communautés, y compris le génocide, et exige de l’État irakien qu’il recherche les personnes disparues et exhume toutes les fosses communes restantes.
La YSL a mis en place un dispositif administratif de réparations, mis en œuvre par la Direction générale des affaires des survivants (GDSA) relevant du ministère irakien du Travail et des Affaires sociales. Elle a créé un comité de huit membres chargés d’examiner les demandes et d’entendre les recours en première instance, avec la possibilité d’interroger les survivants à sa discrétion.
Au départ, la procédure prévoyait des formalités minimales et des critères de preuve souples afin que les survivants puissent accéder à des réparations en dehors de toute procédure judiciaire. Compte tenu de la nature administrative du programme, les survivants pouvaient fournir toute preuve disponible et n’étaient pas tenus de déposer une plainte pénale pour bénéficier de réparations. La loi comprenait également des dispositions relatives à la confidentialité, interdisant à la GDSA et aux autres agences gouvernementales de partager sans autorisation les informations des survivantes.
Comme de nombreuses survivantes yézidies avaient déjà raconté leur histoire à plusieurs reprises à des journalistes, des ONG et des enquêteurs, leurs déclarations recueillies par ces entités reconnues étaient considérées comme des preuves solides permettant aux survivantes d’accéder à des réparations sans devoir passer par un nouvel entretien. Et alors que la plupart des survivantes étaient déplacées dans la région du Kurdistan irakien, les demandes nécessitaient de se rendre aux bureaux de la GDSA à Mossoul ou dans un bureau satellite établi par la suite à Sinjar. Un portail en ligne a été mis en place, permettant aux survivantes de déposer leur demande depuis l’Irak ou depuis l’étranger.
Les résultats du programme YSL
La GDSA ne publie pas d’informations sur le nombre de demandeurs, de recours ou de demandes rejetées, mais elle indique à ce jour que la commission a reconnu 2 496 personnes comme survivants ayant droit à une indemnisation financière mensuelle. En outre, la GDSA a collaboré avec des ONG pour fournir des services de santé mentale, tandis que le gouvernement met en place un centre spécialisé à Sinjar. Elle s’efforce également de faciliter l’accès à l’éducation aux survivants dont la scolarité a été interrompue, et de leur accorder la priorité dans l’emploi dans le secteur public. Enfin, la première phase de distribution des terres a eu lieu, avec la délivrance de 262 titres fonciers résidentiels aux survivants. La YSL prévoit également des mesures de commémoration, la recherche des personnes disparues, l'ouverture de fosses communes et le soutien à la collecte de preuves et aux efforts en faveur de la justice.
Ces avancées sont significatives et nécessitent une coordination avec diverses autres agences gouvernementales fédérales et provinciales. Les compensations financières ont véritablement transformé la vie des survivants et leur ont permis de reconstruire leur existence, et parfois de quitter les camps de déplacés, après une décennie passée dans des conditions précaires. Pour beaucoup, c'était la première fois que les préjudices qu'ils avaient subis, individuellement et collectivement, étaient reconnus par l'État irakien.
Dans le même temps, le processus s'est souvent avéré difficile pour les survivants qui avaient déjà enduré de graves traumatismes et étaient fréquemment exposés à la stigmatisation au sein de leurs communautés. C'est important car l’objectif des réparations n’est pas seulement d’offrir une compensation pour les atrocités, mais aussi de rétablir la relation entre l’État et ses citoyens, et permettre aux survivantes de sentir que le préjudice qu’elles ont subi est reconnu et ne se reproduira pas. La YSL a introduit un nouveau cadre de réparations, mais aussi des faiblesses dans sa rédaction et sa mise en œuvre ont limité l’accès et sapé son approche centrée sur les survivantes.
L’ambiguïté de la formulation de la loi
La rédaction de la YSL a soulevé trois problèmes fondamentaux qui ont créé des difficultés majeures pour certaines survivantes.
Premièrement, la loi a été rédigée pour répondre aux crimes perpétrés contre les femmes et les filles yézidies, ce qui est compréhensible compte tenu du nombre de victimes, de la gravité des préjudices et de la campagne génocidaire menée par le groupe EI contre la communauté yézidie. Cependant, les femmes et les filles issues des communautés shabak, turkmène et chrétienne étaient aussi incluses dans la loi. Pour pouvoir prétendre à des réparations au titre de la YSL, les demandeuses devaient prouver qu’elles avaient été enlevées par le groupe EI le 3 août 2014 ou après cette date, jour où l’EI a attaqué des villes et des villages dans toute la région d’origine des Yézidis, le Sinjar, dans les plaines de Ninive.
Or, le groupe EI avait attaqué les autres communautés avant cette date. Par conséquent, ces survivantes devaient établir qu’elles étaient toujours retenues captives au 3 août pour pouvoir prétendre à des réparations. Ainsi, une femme turkmène, shabak ou chrétienne qui avait été capturée puis libérée avant le 3 août ne pouvait pas prétendre à des réparations, quel que soit le préjudice subi. Pour ces communautés qui ont été ciblées de différentes manières, le terme clé qui reste indéfini est celui d’« enlèvement », ce qui peut donner lieu à des interprétations divergentes quant à savoir si une personne a été enlevée par le groupe EI.
Un autre défi consistait à déterminer quels préjudices devaient être établis pour pouvoir prétendre à des réparations en vertu de l’article 1 de la YSL, qui inclut l’enlèvement, les violences sexuelles, la séparation familiale, la conversion religieuse forcée et les préjudices physiques et psychologiques. Étant donné qu’il était largement admis que de nombreuses survivantes yézidies avaient subi des violences sexuelles, on attendait souvent des demandeuses qu’elles fournissent des preuves de préjudices multiples. Bien que la loi n’exige pas de preuve de viol, cette question a été soulevée à plusieurs reprises au cours de la procédure de demande, en particulier pour les plus jeunes. Faire pression sur les femmes pour qu’elles révèlent le viol était à la fois traumatisant et stigmatisant.
Enfin, une confusion régnait quant à savoir quelles filles issues des communautés shabak, chrétienne et turkmène étaient éligibles. La YSL utilise plusieurs termes pour décrire les survivantes éligibles, notamment « femmes », « enfants » et « adolescentes ». Alors que les enfants yézidis sont explicitement inclus, la loi désigne les survivantes des autres communautés comme des « adolescentes ». Cette différence de formulation a eu pour effet d’exclure de fait les filles de moins de 16 ans issues des communautés shabak, turkmène et chrétienne, bien qu’elles aient subi les mêmes préjudices que les autres enfants. La loi ne définissant pas ces termes, elle laisse leur interprétation à la discrétion du comité chargé d’examiner les demandes. Dans la pratique, le comité a appliqué l’interprétation la plus restrictive de ces termes, excluant ainsi les filles des communautés shabak, chrétienne et turkmène. En conséquence, certaines jeunes filles ont dû passer par ce processus difficile pour finalement apprendre qu’elles n’étaient pas éligibles.
La loi présente également des lacunes procédurales. Par exemple, lorsque le comité rejette une demande de réparation, la GDSA ne rend pas systématiquement une décision écrite précisant la date de la décision et les motifs du rejet. L'absence de ces informations crée des obstacles pratiques pour les survivants qui souhaitent faire appel, que ce soit devant le comité ou, en dernier recours, devant le tribunal de première instance. Si certains survivants ont demandé et obtenu des décisions écrites, cette pratique n'est pas systématique, et les explications verbales fournies par téléphone peuvent être incomplètes ou mal comprises. Les recours doivent être déposés dans un délai de 30 jours, et en l'absence de motifs clairs de rejet, les survivants sont désavantagés pour préparer un recours efficace.
L'exigence supplémentaire d'une enquête pénale
Le programme a subi un revers important deux mois après sa mise en œuvre lorsque le comité a exigé de tous les demandeurs qu'ils prouvent avoir déposé une plainte pénale sur le lieu de leur enlèvement et que l'enquête ait été menée à son terme. Cette exigence s'appliquait que les survivantes connaissent l'identité des auteurs ou pas, que ceux-ci se trouvent en Irak ou pas, qu'ils aient été arrêtés ou pas, qu'ils soient vivants ou morts. Bien qu'elle ait été facultative en vertu de la YSL, l'ancienne présidente du comité a rendu cette exigence obligatoire à titre de mesure de protection contre la fraude, modifiant ainsi de fait la nature administrative du programme de réparation.
Concrètement, pour déposer une plainte pénale, chaque survivante devait interagir avec les multiples acteurs gouvernementaux impliqués dans la procédure pénale. Cela comprenait la police, les enquêteurs judiciaires, les agents de sécurité et des services de renseignement, tous habilités à mener leurs propres entretiens comme ils le jugeaient approprié, et chacun pouvant influencer l’issue du dossier de la survivante en retardant la procédure ou en rendant une conclusion défavorable.
Les enquêtes pénales se déroulant en personne, les survivantes devaient retourner sur les lieux mêmes où l’État islamique les avait enlevées pour être interrogées par la police et un juge d’instruction. Ces procédures obligeaient les survivantes à retourner dans des zones qui ravivaient leur traumatisme et où elles se sentaient en insécurité en raison de la présence potentielle de membres et de partisans du groupe État islamique.
Au cours des interrogatoires, les survivantes devaient également répondre à une nouvelle série de questions sur les violences sexuelles, sans qu’il y ait eu de formation sur la manière de gérer la nature sensible de cette question. Dans le cadre de la procédure d’enquête, les fonctionnaires, notamment la police et les juges d’instruction, posaient parfois ces questions dans des tribunaux en présence du public et de fonctionnaires de l’État, parfois en audience publique, ou en présence d’avocats travaillant sur d’autres affaires. Cela exposait les survivantes à la stigmatisation, à une re-traumatisation et au risque de préjudice familial et communautaire.
La procédure d’enquête pénale en Irak exigeait des survivantes qu’elles présentent deux témoins pouvant attester qu’elles avaient été enlevées ou vues en captivité. En rendant cette exigence obligatoire, les dispositions de la loi relatives à la confidentialité ont été contournées, les survivantes étant contraintes d’impliquer d’autres personnes pour corroborer leurs déclarations. Au fil du temps, on a fait savoir aux survivantes que les témoins devaient également être « approuvés » par le comité, ce qui limitait encore davantage le nombre de personnes pouvant être retenues.
Cela constituait un défi particulier pour les survivantes issues de petites communautés et pour celles en exil, car de tels témoins étaient souvent indisponibles. Les survivantes qui avaient déjà été approuvées par le comité, déposé leur plainte et témoigné, devaient retourner devant les tribunaux et les commissariats de police pour témoigner à nouveau au profit d’autres personnes, ce qui les obligeait à revivre des expériences traumatisantes. Les survivantes ont également dû faire face à des déplacements importants, à des coûts supplémentaires et à des contraintes logistiques, et surtout, à la détresse et à l’incertitude liées à un processus en constante évolution, à de nouvelles exigences et à un manque de transparence. Celles qui se trouvaient en Irak ont souvent dû se rendre à plusieurs reprises, à leurs frais, depuis les camps de la région du Kurdistan jusqu’à Mossoul ou Sinjar, pour amener leurs enfants afin qu’ils déposent des plaintes distinctes. D’autres sont revenues de l’étranger, notamment d’Europe, d’Australie, du Canada et des États-Unis, à grands frais.
Bien que l’obligation de déposer une plainte pénale n’ait jamais été levée, plus de trois ans après l’adoption de la loi, la GDSA a lancé un programme pilote permettant aux survivantes vivant à l’étranger de déposer leur demande par l’intermédiaire des ambassades irakiennes dans plusieurs pays européens, réduisant ainsi considérablement les obstacles financiers, logistiques et psychologiques. Ce système de demande à distance a constitué une étape essentielle pour garantir que les réparations soient accessibles à un plus grand nombre de survivants.
Leçons pour le futur programme de réparations syrien
Les normes internationales exigent que les réparations soient adéquates, efficaces et opportunes, sans causer de stigmatisation ni de préjudice supplémentaire, et qu’elles soient mises en œuvre par le biais de processus accessibles et centrés sur les survivantes, accompagnés d’informations claires et d’une assistance juridique. L’expérience de la mise en œuvre de la YSL met en évidence plusieurs leçons qui pourraient être pertinentes pour les décideurs politiques et les acteurs de la société civile en Syrie lorsqu’ils envisageront de futurs mécanismes de réparations.
1. Rédiger la loi de manière claire et définir les critères d’éligibilité avec précision. Elle doit préciser qui est éligible, quels crimes sont couverts et quelles preuves sont requises pour bénéficier des prestations, plutôt que de laisser les termes clés ouverts à l’interprétation.
2. Rendre les décisions d’éligibilité transparentes et participatives. Les Syriens qui demandent des réparations et se voient refuser leur demande doivent recevoir par écrit les motifs du refus, accompagnés d’informations claires sur les délais et les voies de recours.
3. Un programme de réparations administratives est plus susceptible de produire des résultats centrés sur les survivants dans des contextes d’atrocités à grande échelle et de ressources limitées. Les procédures de responsabilité pénale exigent souvent des normes de preuve plus élevées et impliquent des procédures longues et complexes qui font peser un fardeau plus lourd sur les individus. Si la responsabilité pénale reste importante, elle doit être distincte des réparations administratives et ne doit jamais constituer une condition préalable à l’accès aux prestations.
4. Adopter des normes de preuve souples et des procédures tenant compte des traumatismes. Les survivants manquent souvent de preuves documentaires, donc les programmes devraient accepter un large éventail de preuves crédibles, y compris les témoignages des survivants. Les arbitres devraient être formés pour interagir avec les survivants et mener des entretiens afin de recueillir les informations nécessaires avec tact. Les procédures devraient protéger la vie privée et la confidentialité, éviter de s’attarder inutilement sur les détails des préjudices subis et prendre en compte des facteurs tels que le genre, notamment en recrutant et en formant du personnel féminin. Tous les processus devraient donner la priorité à la sécurité physique et psychologique des survivants.
5. Veiller à ce que le programme soit accessible aux Syriens dans tout le pays et à l’étranger, y compris ceux qui vivent loin de Damas. Cela peut inclure des procédures de demande en ligne, des antennes locales et une coordination avec les ambassades, tout en reconnaissant que tous les Syriens ne pourront pas ou ne voudront pas recourir aux services des ambassades, en particulier ceux qui ont le statut de réfugié ou de demandeur d’asile ou ceux qui continuent de se méfier des institutions gouvernementales.
6. Mettre en place des mécanismes indépendants de contrôle et de recours afin que les décisions puissent être réexaminées de manière équitable et impartiale par une autorité indépendante.
7. Les gouvernements devraient travailler en étroite collaboration avec les organisations de la société civile, tant pour bénéficier de leur expertise technique que pour fournir des services aux survivants, notamment un soutien en matière de santé mentale et une assistance juridique.
En fin de compte, les programmes de réparation doivent démontrer que l’État s’engage non seulement à reconnaître les préjudices passés, mais aussi à rétablir la confiance entre l’État et ses citoyens, et à prévenir la répétition des atrocités. Le programme syrien aura le plus de chances d’y parvenir s’il est conçu de manière à être centré sur les survivants et à tenir compte des traumatismes, s'il est non conflictuel et adapté aux réalités auxquelles les survivants sont confrontés.
Mustafa Haid est un défenseur des droits humains syrien, conseiller et écrivain, avec plus de 15 ans d’expérience dans les domaines de la justice transitionnelle, de la responsabilité, de la société civile et de l’intégration de la dimension de genre en Syrie et au-delà. Il est le fondateur de l’organisation Dawlaty et titulaire d’un master en résolution des conflits du King’s College de Londres.
Zoé Paris est une juriste spécialisée en droit international et justice transitionnelle. Elle a travaillé avec des organisations locales en Irak, en France et en Palestine dans le cadre d’actions de plaidoyer, de documentation et de contentieux stratégique. En Irak, elle s’est concentrée sur le plaidoyer en faveur de la justice transitionnelle, de l’accès aux réparations en vertu de la loi sur les survivantes yézidies et de l’engagement éthique auprès des survivants des crimes du groupe EI.
Sherizaan Minwalla est avocate des droits humains, dotée d’une expertise sur l’Irak, notamment en matière de droits humains et d’accès à la justice. Depuis 2014, elle travaille en étroite collaboration avec les survivants des crimes du groupe EI. Elle a contribué à l’élaboration et à la mise en œuvre de la loi sur les survivantes yézidies, et a mené des recherches sur l’impact de l’intégration des enquêtes pénales dans le processus administratif de réparation.
